让每一份检察建议落地有声

8月29日，遂宁市船山区检察院进行检察建议公开宣告本报记者赵文文/图

“下面，我宣布遂宁市船山区检察院首次检察建议公开宣告正式开始。”8月29日上午11点，随着宣告主持人的宣布，宣告人、遂宁市船山区检察院检察官张小玲起身宣读了对船山区卫生和计划生育局、食品药品监督管理局的检察建议。

宣告室内，安静严肃。检察蓝的背景上，庄严的检徽高悬。宣告席上坐着身着检察制服的宣告主持人、宣告人和书记员；对面被宣告席上，坐着被建议单位的相关负责人。旁听席上则坐着受邀而来的各界代表。

像船山区检察院这样公开宣告检察建议，以后将更多地出现在四川省。针对类案和普遍社会问题进行检察建议公开宣告，变“文来文往”为“人来人往”；建立跟踪落实反馈机制，探索重大问题检察建议抄送人大常委会……检察建议的刚性作用如今正逐步显现。

履职缺位 两部门被公开宣告检察建议

今年8月，船山区检察院在办理乡村医生赖某涉嫌生产、销售假药一案时，因赖某认罪悔罪态度好，且犯罪情节轻微，没有造成严重后果，遂对赖某作出不起诉决定。办案中，船山区检察院发现船山区卫生和计划生育局、食品药品监督管理局行政执法活动中存在履职不完全到位的情形，有可能损害公共利益，遂决定集中向两部门公开宣告检察建议。

按照阳光检察的要求，也为了让检察建议宣告制度被社会知晓，该院邀请了政法委相关领导、人大代表、政协委员、人民监督员及新闻媒体进行监督。

在宣告主持人的引导下，书记员核实并宣布了到场人员名单，宣读宣告纪律，宣告人宣读了检察建议，被建议单位相关负责人进行签字确认。“检察建议书里面写的事实客观、准确。下来后，我们将认真研究、剖析、整改，并按照检察建议的要求将办理情况书面回复检察院。”被建议单位负责人在签字确认后告诉记者。结束后，参加旁听的人大代表、政协委员、人民监督员等也纷纷点赞该院的检察建议公开宣告。“以前，检察建议书通常采取邮寄或者检察人员送达的方式，没有仪式感，缺少严肃性。对于被建议单位回复情况和整改情况也没有硬性要求。而且，很多老百姓和社会都不知道检察建议是什么、有什么作用。”张晓玲介绍说，这样的公开宣告，改变的不仅是检察建议的送达方式，也让检察建议被更多公众知晓。“我们还设置了旁听席，以后将邀请老百姓参与公开宣告检察建议的旁听。”船山区检察院检察长徐鸿全告诉记者，检察建议公开宣告，不仅增加了检察建议的刚性，更有助于各执法部门依法履职、依法行政，促进社会治理法治化。

缺乏刚性 检察建议落实情况不理想

一直以来，检察建议都是检察机关行使法律监督职能、维护国家利益和社会公共利益，参与社会治理的重要手段。但此前，因为种种原因，检察建议被认为是“软性”监督，缺乏“刚性”约束，有建议不回复、有回复不采纳、采纳但措施治标不治本等情形时有发生。

2015年1月至2018年6月，四川省共制发各类检察建议15458份，为推进法治四川建设、维护国家利益和社会公益等发挥了重要重要。“通过对全省检察建议的梳理和分析，我们发现了一些特点和问题。从类别来看，案内、个案建议、诉讼监督类检察建议较多，案外、类案监督建议，综合性建议比较少，质量不高。”省检察院案管办检察官周宏强介绍。“目前，四川省检察院内部制发检察建议的部门较多，主要采取直接送达、邮寄送达的方式。15458份检察建议中，有15453份采用了上述送达方式。”周宏强说，传统的送达方式使检察建议只往来于检察机关与被建议单位之间，导致公开程度不高，因此检察建议在社会上的传播度、知晓度和影响力不足。

从回复和采纳情况来看，15458份检察建议共收到回复13963份，回复率为90.32%。虽然检察建议工作取得了监督实效，大部分被建议单位在接到检察建议后给予了回复，但存在部分单位无后续整改措施，纠正措施非常笼统、格式化、虚无化，表态整改而无实际行动等问题。“总体而言，现行立法对检察建议缺乏统一规制，造成制发主体、制发形式、制发程序不尽统一。缺乏制度保障的监督手段，也使检察建议的实施效果不尽理想，实施效果往往更多依赖被监督对象的自觉与配合，缺乏应有的刚性约束。”省检察院研究室干部梁山林告诉记者，司法实践中，部分检察建议内容缺乏针对性和可操作性，质量也有待提高，文书制发程序、文书格式都应该进行统一。而何时对被建议单位进行回访，采取何种形式回访，如何评价整改情况，由于没有明确的制度规定约束，一些检察人员对检察建议发出后的回访工作、督促整改工作缺乏主动性。

制度保障 四川省已出台《公开办法》

如今，这样的情况已经在全国开始发生改变。

今年7月25日，最高检在深圳举行大检察官研讨班，最高检检察长张军就增强建议刚性在会上专门进行了强调。省检察院党组书记、检察长冯键也多次要求探索试行检察建议公开公告、宣告制度，增强监督刚性。“通过努力让检察建议成为检察机关履行法律监督职责的利剑，成为四川检察的品牌。”在8月28日举行的全省高级检察官研讨班上，冯键再次就增强检察建议刚性作出要求。“要增强检察建议刚性，规范化工作非常必要。”省检察院案管办主任刘萍表示，检察建议只要有针对性、权威性和影响力强，被建议单位才会信服建议、听从建议，认真整改，使有关问题能够及时妥善解决。”

据了解，目前，《四川省检察机关检察建议公开办法(试行)》（以下简称《公开办法》）已经印发。刘萍介绍，公开检察建议的范围是检察机关在案件办理、类案监督、专项检察等活动中，针对发现的涉及国家利益、社会公共利益和群众切身利益的普遍性问题而提出的检察建议。“检察建议公开，社会公众都能看到，这也倒逼检察机关提高检察建议质量。”省检察院法律政策研究室主任吕天奇指出。《公开办法》出台后，检察院将通过公开送达、公开宣告和公开发布三种方式公开检察建议，同时，通过借力人大监督、社会监督、舆论监督，提升检察建议的质效和刚性。“我们提出建立检察建议的公告、宣告制度，就是想以集中力量增强检察建议的刚性为突破口，带动检察建议工作的整体提升。”省检察院党组副书记、常务副检察长张雁飞说。

先行先试 落实情况纳入多地绩效考核

其实，早在《公开办法》印发前，四川省成都、遂宁、南充、巴中多地已先行先试，总结出了许多好的经验和做法。

今年4月，崇州市检察院制定了《崇州市人民检察院检察宣告工作暂行办法》。5月22日，崇州市检察院首次采用公开宣告方式向有关单位送达了检察建议书。

8月29日，遂宁市船山区的首次检察建议公开宣告也并非偶然。早在6月20日，遂宁市就以依法治市领导小组、市委政法委、市纪律检查委员会、市检察院和市政府法制办公室等六个单位的名义联合出台了《遂宁市检察建议宣告暂行办法》，就检察建议的监督、督促落实进行专门规定，并将其纳入当地政府综合目标绩效考核，使遂宁市这项工作走在了全省前头。

与遂宁一样，南充、达州、巴中等地也就增强检察建议刚性进行了思考和探索。8月2日，南部县检察院针对检察建议公开宣告制度出台了实施办法，并在第二天就对一起盗窃案件中镇政府履职不到位的情况公开宣告了检察建议。在巴中市恩阳区，该区通过依法治区领导小组和区委政法委联合发文的方式，明确指出建立综合考核评价体系，将是否依法落实检察建议纳入依法治区目标绩效考核。

合力监督 重规范巧借力塑造法律监督刚性

8月28日，遂宁市检察院党组书记、检察长于强在全省高级检察官研讨班上介绍了该市增强检察建议刚性的相关做法。“今年3月，遂宁市检察院开始思考如何增强检察建议的刚性。”于强告诉记者，检察机关是法律监督机关，我们要将社会监督、人大监督、舆论监督联合起来，形成合力，同时，还要得到党委、政府、政法委等部门的支持，增强监督刚性和支持度。”据悉，目前，遂宁市检察院正在将相关工作进行梳理，并决定在遂宁两会上积极向人大代表、政协委员报告检察建议工作情况，希望能将其纳入加强和改进检察建议联动监督的地方立法规划。

而对于检察机关如何发挥优势，形成监督合力，增强检察监督刚性，冯键在会上对全省检察机关提出了要求。他指出，一方面要向科技要动力，用智慧检察拓宽监督视野，另一方面则要借力人大监督和社会监督增强监督刚性。他还强调，要改进向人大及其常委会报告工作的方式，借力人大监督，强化检察机关法律监督。“我们可以把检察机关法律监督过程中发现的各类问题直观地纳入人大监督视野，并主动报告被监督对象的整改落实情况，借助人大监督推动问题的解决。”冯键说。

对于公开公告、宣告检察建议，冯键则认为，通过这种有仪式感的过程，更能体现法律监督的严肃性。

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