为国有企业资产负债建立硬约束——专家详解《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》。这份推动国企减负债、降杠杆的纲领性文件有哪些亮点？出台了什么实招硬招？业内专家进行了解读。

远近兼顾确定国企降低负债率目标

指导意见明确，推动国有企业平均资产负债率到2020年年末比2017年年末降低2个百分点左右。

“有效的资产负债约束需要目标明确、有的放矢。 ”中国宏观经济研究院副研究员李世刚认为，指导意见为国企减负债、降杠杆工作描绘了清晰的时间表和任务书。

他表示，目前国有企业资产负债率仍高于本行业平均水平，考虑到不同行业、不同规模的企业资产负债率差异，2020年末国企总资产负债率降低2个百分点后，将使得大部分国企资产负债率接近行业平均值。

除了针对现阶段国企去杠杆问题提出具体目标约束外，指导意见还提出了长期性目标，要求在2020年之后国有企业资产负债率基本保持在同行业同规模企业的平均水平。

中国宏观经济研究院博士梁志兵认为，这种设计远近兼顾，不仅可实现短期内国企降杠杆取得实效，也确保了长期内国企杠杆率不会降后复升。

划定“两条线”，列出“两名单”

指导意见提出，国企资产负债约束以资产负债率为基础约束指标，对不同行业、类型国企实行分类管理并动态调整。原则上，以本行业上年度规模以上企业平均资产负债率为基准线，加5个百分点为预警线，加10个百分点为重点监管线。

指导意见指出，资产负债率超过上述“两条线”的国企，国资管理部门要综合分析企业所在行业、发展阶段、债务类型与期限结构，以及流动比率、经营活动现金流等一系列指标，评估其风险大小程度并列出重点关注和重点监管企业名单。

业内专家表示，上述安排一方面强调全面覆盖，把全部国有企业纳入到资产负债约束管理体制中来；另一方面又兼顾差异性，强调分类施策、因企施策，尽可能实现对高资产负债率、高债务风险企业的精准约束，避免“一刀切”对优质企业形成“误伤”。

打出内外协同“组合拳”

指导意见明确，国有企业是落实资产负债约束的第一责任主体，并围绕合理设定资产负债率和资产负债结构、增强内源性资本积累能力等提出一系列自我约束机制。

与此同时，指导意见还要求强化国企资产负债外部约束。其中，金融机构要加强对高负债企业的协同约束。指导意见对列入重点关注企业和重点监管企业设置了融资限制，如要求对列入重点监管企业名单的国有企业，金融机构原则上不得对其新增债务融资。

梁志兵说，指导意见精心设计，要求国企通过混改、增加股权融资、市场化债转股等措施降杠杆，实际上是“倒逼”企业转变发展模式和深化改革，建立国企负债自我约束的长效机制。

中国社科院金融所银行研究室主任曾刚认为，强调内外部约束相结合，实现国有企业、国有资产管理部门、金融机构、社会信用的共同约束，将提高约束的有效性和可行性。

厘清政府债务与企业债务边界

实践中如何破解地方政府债务和国企债务互相缠绕的体制难题，备受各方关注。

指导意见提出一系列要求，体现了“厘清政府债务与企业债务边界”的坚决态度：

——坚决遏制地方政府以企业债务的形式增加隐性债务。

——严禁地方政府及其部门违法违规或变相通过国有企业举借债务，严禁国有企业违法违规向地方政府提供融资或配合地方政府变相举债。

——违法违规提供融资或配合地方政府变相举债的国有企业，应当依法承担相应责任。

此外，指导意见还对各级政府和社会组织提出要求，一般情况下不得强制要求国有企业承担应由政府或社会组织承担的公益性支出责任。明确要加快推进“三供一业”分离移交。这些务实之举，将有助于减轻国有企业办社会负担，协助解决国有企业历史遗留问题。

多项配套助力靶向突破去杠杆难点痛点

建立科学完善的国企资产负债约束机制是一项系统工程。

指导意见围绕支持国企盘活存量资产优化债务结构、完善国有企业多渠道资本补充机制、推动国企兼并重组、依法依规实施国企破产等部署了周密的配套措施。

“鼓励国有企业采取租赁承包、合作利用、资源再配置、资产置换或出售等方式实现闲置资产流动”“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止‘大而不能倒\’”……

曾刚表示，指导意见中不少措施和提法超出市场预期，直达国有企业去杠杆痛点，有助于解决国有企业去杠杆的难点。

梁志兵认为，下一步，各国有企业主体和各地区各部门切实按照指导意见的要求开展工作，势必推动我国资金要素配置效率提升，降低潜在宏观债务风险，促进国有资本做强做优做大，实现经济的平稳健康和高质量发展。 新华社记者 王希 安蓓

（新华社北京9月14日电）

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