住房制度改革参与者徐景安：住宅商品化 圆了居民安居梦

住房制度改革参与者徐景安： 2011年3月，发展改革委宣布5月1日起施行商品房销售明码标价规定。图为一名广州市民在房地产中介了解房地产信息。新华社资料图片

8月15日，国家统计局发布了7月70个大中城市商品住宅销售价格变动情况统计数据。数据显示，上海新建商品住宅销售价格指数环比微降0.1%。新华社发

中国社会科学院发表的《中国住房发展报告（2018-2019）》显示，

中国居民已基本告别“蜗居”时代，进入“适居”时代

人均住房面积达40.8平方米

城镇人均住房面积从1978年的3.6平方米提高到如今的40.8平方米，

增加了10余倍。

上世纪四十年代，徐景安出生在上海。一家几代人，挤在一间很小的屋子里生活。在福利分房的制度下，当时大多数人都住在简易的筒子楼里，一条长走廊，并排着许多单间，家家户户门窗相对，使用公共的厨房与卫生间。七八十年代，城市住房问题日益严峻。1985年，国务院住房租金改革领导小组成立，徐景安是小组成员。他在《试论我国的经济发展战略》一文中提出：“现行的住房政策必须代之以住宅商品化，这是解决住宅问题的唯一出路。”今年78岁的徐景安，在深圳天展大厦的办公室，向记者回忆了住房改革历程。这栋8层的写字楼坐落在福田区，建于1988年。1987年底，徐景安来到深圳，几乎从同一时间开始，他在这里见证了城市住房日新月异的改变。

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如何解决住房短缺问题？

住房制度改革以前，住房短缺是中国各个城市面临的严重问题。

1978年出台的《关于加快城市住宅建设的报告》显示，1977年底全国190个设市城市，人均居住面积仅为3.6平方米，城市缺房户达323万户。

徐景安回忆当时的情况说：“从各个方面看来，住房制度改革是势在必行的。”

1980年4月，邓小平在《关于建筑业和住宅问题的谈话》中提到，“房子是可以卖的”。邓小平的讲话为住房改革提供了重要依据和外部环境。随后，中央正式出台规定：“准许私人建房、私人买卖、准许私人拥有自己的住宅。”

徐景安说，在计划经济制度下，我国城市住房制度一直采取“包下来”的办法，由职工所在单位出资建房，再无偿分配给职工。当时，全国城镇公有住宅9亿多平方米，实收租金1亿元，每平方米租金0.11元。所收金额远不够管理、维修之用，导致失修失养的住宅占一半以上。

1984年初，建设部房管局提出意见，要将房租提高到每平方米0.54元弥补亏损。“提高房租，涨不涨工资？不涨工资，老百姓要骂娘。”徐景安说。提高租金涉及到职工、企业、政府间的利益关系。

彼时徐景安正任国家体改委宏观规划处处长。1984年5月，徐景安在《试论我国的经济发展战略》一文中提出：“现行的住房政策必须代之以住宅商品化，这是解决住宅问题的唯一出路。”

他提出的具体做法是：“变住房无偿分配为补贴出售、优价出售和全价出售”，“变低房租为半价、全价房租”，“公有住宅折价出售”，“住宅建设产业化”。

据此，1984年底和1985年初，徐景安两次向国务院领导建议，提高房租不是为了弥补亏损，而是立足于把房子卖掉。

徐景安算了一笔账，全国9亿多平方米的公有住宅，以每平方米50元出售，国家可以收回450亿元，投入住宅再生产。“提高房租，职工可以买房，就不会有意见。若得不到房子的所有权，就算房租提高一点点，职工也不愿接受。”

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改革起到什么推动作用?

五个中小城市试点住房买卖最终走向住房商品化

1985年，国务院住房租金改革领导小组成立，徐景安任小组成员。

组员立刻行动起来，选择若干城市做了大量测算工作，最终形成两种意见。建设部房管局的意见是提高房租，徐景安的主张则是卖房。“各城市、各单位差别很大，职工的情况也千差万别，要拿出一个大家都能接受的方案，挺难的。”徐景安说。

1985年4月19日，《关于改革城镇住房制度试点方案》提出两种方案。

其一是按人均10平方米的标准，把财政和企业单位解决职工住房的实际支出，作为住房补贴发给职工，按住房实际经营成本收取租金。住房补贴还实行了工龄补贴、职务补贴。这样一来，实际使用面积高于标准的，在补贴以外需要多付钱；而低于标准的，除了补贴以外还能增加收入，这部分收入以住宅券发放，限定用于支付房租、购买住宅、住宅修建。

其二是鼓励职工购买住宅，新建住宅一次性付款优恵30%，老房一次性付款优恵40%，没有能力一次性付款可向银行低息贷款。为了不增加负担，房价只以单体工程造价计算，土地及配套设施不列入成本。

住房买卖从中小城市试点起步，最终确定在锦州、石家庄、邢台、镇江、佛山五个城市试行。

住房改革的模式由地方决策，先后形成了青岛模式——提高房租，发放住宅券作为过渡；上海模式——小步快跑，逐步提高房租；深圳模式——提高房租，折价出售，一步到位。

“经过十多年的探索，殊途同归，最后都实行了住宅商品化。”徐景安说。

与之相应的，还有土地制度改革。深圳因为建设急需资金，开创了有偿使用土地的先例。1987年5月，深圳借鉴香港模式，制定了《深圳经济特区土地管理体制改革方案》，确定了土地所有权与使用权分离的原则，采取协议、招标、拍卖的方式，出让国有土地使用权。

1988年，宪法修正案也提出“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

1992年5月，徐景安在深圳召开的第三期土地使用制度改革市长研讨班上提出，城市调节经济的手段主要有三个：第一是土地规划，第二是人口规划，第三是产业规划。土地被他放在第一位。

“我们很多城市为什么总是破破烂烂？原因就是没有钱搞城市建设。”徐景安认为，如果把土地作为重要财源，可以实现良性发展。从土地获得收益，用于城市基础设施建设，从而吸引投资办厂盖房，地价上涨，再投入城市建设。这样就形成了良性循环。

这在以前是不可想象的事情。徐景安回忆，当年上海因为住房紧张，侨眷手里有钱却买不到房。一个从香港过来的商人对市政府说，只要划一块地给他，就可解决这个难题。政府正为此焦头烂额，于是给了他一块地。

这位商人从香港请设计师画图纸，然后在报纸、电视上做广告，实行预交房款，在规定时间交房。结果房子被侨眷一抢而空。“十多年过去了，我们才明白房地产是怎么回事，原来是自己拿着金饭碗讨饭。”徐景安说。

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改革带来什么效果

城市建设发生巨大变化居民住房水平大大提高

“数十年的实践证明，住房制度改革的方向和基本政策是正确的。”徐景安说，住宅商品化加上土地制度改革，让房地产业就此诞生。房地产业成为拉动我国经济发展的重要支柱，土地收益成为各级政府财政收入的重要来源，城市建设发生了翻天覆地的变化，居民的住房水平大大提高。

徐景安说，按理论上讲，住宅是生活资料，实行商品化是市场化改革的必然。从实际情况看，住房制度不改革，城市建设难以为继。

徐景安出生在上海，过去住在贫民窟里，几代人挤在很小的屋子里生活。即使有房住的老百姓，在北京、上海这样的大城市，也多数住在大杂院和筒子楼里，有独立的“煤卫”成为梦想和追求。

如今这些城市到处高楼林立，公路、桥梁和其他公共设施一应俱全，老百姓的生活发生了巨大的改变，住房水平明显改善。

中国社会科学院发表的《中国住房发展报告（2018-2019）》显示，中国居民已基本告别“蜗居”时代，进入“适居”时代，人均住房面积达40.8平方米。城镇人均住房面积从1978年的3.6平方米提高到如今的40.8平米，增加了10余倍。

与此同时，人均住房面积的增加，也造成了新的问题产生，一些人拥有不少房子和豪宅，另一些人买不起房，甚至租不起房。“从根本上来说，这不是住房改革造成的，而是国民收入分配的不合理、不公平导致的结果。市场经济带来贫富差别是不可避免的，这需要二次分配来调节。”

徐景安认为，“解决住房问题，主要不是采取行政的限购政策，而是要将‘居者有其屋’作为基本国策，为低收入群体提供适用房和廉租房，资金从土地收益中出，从高价炒房者的税费中出。”

新中国成立七十周年，安居是人民幸福生活的必须。在徐景安看来，对人口众多的中国，解决住房问题仍是一项长期的战略任务。

人物名片

徐景安

1941年生于上海，1964年毕业于复旦大学新闻系，曾在中央马列主义研究院、中央政策研究室、国家计委、国家体改委工作。

1985年任中国经济体制改革研究所副所长，1987年调任深圳市体改委主任，是深圳证券交易所第一任副理事长。

现为中国幸福研究院院长，深圳市景安精神关爱基金会执行理事长，深圳市市民情感护理中心主任，中国人民大学、深圳大学兼职教授。

1979年参与起草了我国经济体制改革的第一部总体规划。

1980年提出发展消费品生产的建议，使我国较早地调整了轻重工业不合理的生产结构。

1984年主持起草了“关于价格改革的两种思路”，提出的“放调结合、以放为主”的价格改革方针被采纳实施。

1985年提出的住房改革建议被采纳，后推向全国。

1987年调深圳后，推进了股份制改革和股票市场，首创了企业产权转让市场，主持设计了深圳社会保险制度改革方案等。

人物故事

价格改革和股份制改革的推动者

1964年，徐景安毕业于复旦大学新闻系。大学期间，他读了不少马列理论著作，每每灵光乍现，他都记下自己的感悟和想法。现在回想起来，正是这些阅读，培养了他日后独立思考的能力，也让他走上为经济改革建言献策的道路。

从1980年到1984年，徐景安先后参与了八篇经济体制改革的年度规划、汇报提纲、初步意见的起草工作。

1984年9月，莫干山会议召开。在莫干山的7天7夜，徐景安待在价格组，针对价格的“调”和“放”，大家讨论得热火朝天，“价格双轨制”的改革思路由此萌发。

会议结束，徐景安写了2300字的报告，题为《价格改革的两种思路》。

莫干山会议提出的解决价格改革思路，打破了计划、物资、价格的僵硬体制，为转向市场经济奠定了基础。

1986年9月，在一篇《股份制：我国经济改革的新探索》文章里，徐景安提出：“我国的城市改革也需要找到带动全局的链条，这根链条也许就是股份制。”

当时，企业改革的论争鼎沸，赞同股份制的并不多。保守者认为股份化就是私有化，激进派则认为股份制“换汤不换药”。

徐景安深谙改革痛点，“所谓‘彻底、过瘾、痛快’的改革是等不来的，改总比不改强啊！”1987年，徐景安以中国体改所副所长的身份，去河北沧州、浙江湖州和温州推动试点，将沧州轻化局改为资产经营公司，后来上市；湖州两个乡的企业管理局改为资产经营公司。这样跑了一年后，正值深圳体改委主任空缺，在时任市委书记李灏邀请下，1987年底，徐景安毫不犹豫离京南下。徐景安在北京想做而做不了的，到深圳后一步步推行。在徐景安的主持下，《深圳特区股份有限公司规定》由市政府通过颁发。据此，先后将17家国有企业改造为股份公司，除原深发展外，万科、金田、安达、原野等4家公司被改组为上市公司，史称“深市老五股”。深圳证券交易所在1990年成立，徐景安任副理事长。但交易所几度濒临关停。直到1992年，邓小平来到深圳，发表著名的南巡讲话：“证券、股市，这些东西究竟好不好，有没有危险，是不是资本主义独有的东西，社会主义能不能用？允许看，但要坚决地试。”“实践证明，试点是有意义的。星星之火，已经燎原。”徐景安说。

华西都市报-封面新闻记者 薛维睿

背景资料

我国住房改革历程表

1958年至1977年，在新中国成立以后的很长一段时期内，我国实行“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。

1978年，邓小平提出房改问题，拉开住宅商品化的序幕。其重要讲话内容于同年9月在中央召开的城市住宅建设会议上进行了传达，并在相对发达的城市得以实施。

1980年2月28日，上海市委召开住宅建设工作会议，住宅的商品属性开始渗入到普通住宅中。

1980年4月2日，邓小平明确提出住房制度改革的总体思路，提出要走住房商品化的道路。他指出：“城镇居民个人可以购房，也可以自己建，不但新房可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整，要联系房价调整房租。使人们考虑到买房合算。”“房租太低，人们就不买房子了。”“将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。”邓小平关于住宅商品化的提出，为我国后来的城镇住房制度改革指明了方向。

1981年，公房出售试点扩展到23个省、自治区的60多个城市和一部分县镇。

截至1985年底，全国共有160个城市和300个县镇实行了补贴售房，共出售住房1093万平方米。在出售公房的同时，有的地方还实行了住房租金的改革，进行了一些有益的尝试。

1986年2月，“国务院住房制度改革领导小组”成立，下设办公室，负责领导和协调全国的房改工作。

1988年1月，国务院召开了“第一次全国住房制度改革工作会议”，同年2月印发《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，标志着住房制度改革进入了整体方案设计和全面试点阶段。

1994年7月18日，国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定房改的根本目的，将房改的基本内容概括为“三改四建”。

1998年7月3日发布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，进一步确定了深化城镇住房制度改革的目标。同时决定，从1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。

至此，我国已实行了近四十年的住房实物分配制度从政策上退出历史舞台。这一通知被人们称为中国住房制度改革的里程碑，它宣告了福利分房制度的终结和新的住房制度的开始。

从1998年开始，我国房地产业发展迅速。

2003年，国发［2003］18号文提出，让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，“增加普通商品住房供应。……采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例……”同时将经济适用房的性质重新定位为“是具有保障性质的政策性商品住房”。

这一文件的出台，将大多数家庭的住房推向了市场，实现了我国住房市场化的根本转变。

华西都市报-封面新闻记者 薛维睿

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