建设美丽乡村 让农民群众生活得更幸福更美好胡治文 张克军 邢永红 常伟

美丽如画的延长县安沟镇多海村

近年来，延安市农村综合改革工作主动适应农村改革发展需要，抢抓机遇，追赶超越，狠抓落实，以村级公益事业“一事一议”财政奖补项目建设为平台，加强农村基础设施建设，改善农村基本生产生活条件，建设美丽乡村，对促进农村经济发展、增加农民收入、让农民群众生活得更幸福更美好作出了积极贡献。

一、“一事一议”、美丽乡村建设基本情况

1.创新机制，加大投入，“一事一议”建设成效显著。按照中省统一安排部署，延安市村级公益事业“一事一议”财政奖补工作，2009年在安塞、甘泉、黄陵3个县区开始试点。2010年再扩大富县、延长两个县试点。2011年，13个县区全面开展了村级公益事业建设“一事一议”财政奖补工作。几年来，在市委、市政府的正确领导和上级业务部门的精心指导下，在广大试点村群众积极主动配合下，经过认真组织，精心谋划，不断创新，大胆实践，试点工作进展顺利，取得了显著成效，受到各级好评和广大农民群众的拥护。到2016年，已争取各级财政奖补资金82351万元，加上农民筹资筹劳、村集体投入，整合涉农资金等总投资已达179347万元，共建成村级公益事业项目5832个，全市年平均涉及107个乡镇、701个行政村，年平均51万农民受益。初步建立了以农民民主议事为前提、以民办公助为手段、以农民需求为导向，通过财政奖补鼓励，引导农民筹资筹劳建设村级公益事业的新机制。全市农村生产生活条件及村容村貌得到较大改善，农民群众的幸福指数普遍提升。

2016年，围绕城镇化建设、连片移民搬迁、农村环境整治、重点镇和新型农村社区建设、***等市委、市政府确定的重点工作，按照“三点六化”的要求，开展“一事一议”财政奖补项目建设。全市13个县区组织实施“一事一议”项目482个，项目总投资16766万元，其中财政奖补资金15216万元，项目涉及107个乡镇、377个行政村，受益群众22万人。

2.积极推进美丽乡村和扶持村集体经济试点工作。一是因地制宜争取开展美丽乡村试点。2016年全省开展美丽乡村建设试点。延安市宝塔区川口村、吴起县马湾村、安塞区南沟村和洛川县上黑木村通过省综改办调研考察，作为全省美丽乡村建设首批4个试点村。项目总投资1771.3万元，其中中省财政奖补资金1200万元，群众投入15.34万元，村集体投入1万元，社会捐赠赞助10万元，整合财政资金475万元，目前已基本完成目标任务。二是积极争取探索壮大村级集体经济新途径。2016年全省开展壮大村级集体经济试点，发挥农村集体经济优越性和带动作用。延安市按照试点村庄应具备的条件、内容和范围，重点选择条件较好的村庄优先开展试点，积极争取黄陵县索洛湾村及甘泉县、子长县、延长县的4个村庄为试点村，中省每村补助300万元，扶持发展村级集体经济，目前已全面组织实施，取得了良好的经济和社会效益。

2017年，延安市抢抓机遇，创造条件，追赶超越，进一步加大力度，积极争取扩大美丽乡村建设和扶持村级集体经济建设试点范围。认真选择群众基础较好、设施相对完善、领导班子集聚能力较强、具有持续发展潜力的村庄作为建设试点。先后申报两批，均顺利通过省级考察论证被确定为省级美丽乡村和扶持村级集体经济试点村各14个村，5600万元试点补助资金已全部下达县区，试点工作实现了13个县区全覆盖，项目建设再上新台阶。同时，鼓励县区根据资金规模和实际情况，集中资金力量打造试点，发挥引领示范作用。对贫困县、列入全国传统村落保护名录的村庄、历史文化遗存保护等工作予以重点支持。

3.扎实推进建制镇示范试点建设。2015年，积极申报宝塔区河庄坪镇为全国建制镇改革示范试点并顺利通过。到2016年，中省5000万元建制镇示范试点资金全部下达到位，2017年再追加1500万元。作为全省3个试点镇之一，宝塔区河庄坪镇重点围绕城乡产业统筹和公共服务均等化体制创新，编制了《建制镇示范试点实施方案》，先后重点实施了镇区主街道绿化提升、镇垃圾填埋场四级水泥路工程、镇区主干道亮化工程、连接新区五条道路及配套管网等项目建设。同时，省市区各级领导多次到河庄坪镇调研检查，积极推动了建制镇示范试点建设工作，力争到2017年底，探索创新出建制镇发展的有效路径，基本建成规划科学、经济发展、功能完善、特色鲜明、宜居宜业的具有一定人口规模和产业集聚能力的建制镇，更好地承担连接城乡、服务农村、带动周边的作用，为省市下一步扩大试点面奠定基础、提供示范、积累经验。

二、主要做法

1.统筹计划安排，规范制度管理。坚持在村级公益事业“一事一议”财政奖补工作上进行统筹安排，对项目筛选申报、组织实施、工作责任、资金管理及政策宣传方面明确责任要求，严格把关定向，认真审核项目计划，确保把项目放在农村和农民最需要、最关心的地方。同时，不断完善制度建设，坚持规范化操作，先后修订出台了《延安市村级公益事业建设一事一议财政奖补项目管理暂行办法》等规章制度，为项目的实施提供了制度保障。

2.强化项目管理，确保规范运行。严格按照省市要求，从申报、施工、竣工、验收各个环节进行了全程公开。一是坚持“三公示”制度。二是严格项目管理，保证项目工程质量。三是财政、审计部门对项目工程的进度及资金拨付使用进行及时监督检查，保障资金安全。

3.强化资金监管，细化报账环节。坚持实行“专户储存、专账核算、专人管理、专款专用”，严格执行县级财政报账制。在资金使用监管上，实行内部自查、财政督查、审计审查的“三结合”制度，极大地提高了资金的使用效益，杜绝了违法违纪现象的发生。工程竣工后，在财政部门监督下统一决算，确保了项目资金安全和规范运行。

4.规范内业资料，强化工程管护。严格按照《项目管理办法》整理内业资料，坚持做到规范、系统、真实、及时、全面。坚持“建设与管护并重”的原则，将管护制度等公布于众。县区在项目建设完工验收后，及时将项目进行产权移交，按照“谁受益、谁管护”的原则，明晰产权，建立了管护责任长效机制。

5.加强监督考评，注重项目实效。重点加大了对项目的检查验收和绩效考评力度。实地查看巷道、桥梁、广场、饮水、照明等项目实施情况，走访项目区群众听取意见评价，审查县区内业资料。同时，积极征求县区对综改工作的意见建议，确保把好事办好、实事干实。

6.加强舆论宣传，提高农村综合改革工作知晓率。充分利用各种宣传平台，积极开展农村综合改革政策宣传。安塞区综改办摄制了《一事一议解民忧、财政奖补惠鼓乡》电视片。吴起县、富县综改办制作了《一事一议财政奖补工作掠影》宣传册。按照省综改办要求，围绕建设“村庄秀美、环境优美、生活甜美、社会和美”的幸福家园，组织开展了“我的中国梦——美丽乡村”征文活动，并获得全省征文工作先进单位奖。市综改办《强化财政支持、推进“三农”工作》发表于《当代陕西》，《深化农村综合改革、促进农民收入增长》获市委、市政府优秀调研成果一等奖，并获得《和谐社会与小康中国》全国经济建设与社会发展优秀论文一等奖。

三、取得的成效

“一事一议”、美丽乡村项目实施以来，引起了全社会的普遍关注，取得了显著的成效，深受广大农民群众的好评和拥护，为农业发展、农民增收、农村稳定作出了积极贡献。

1.开辟了农民参与村级公益事业建设的有效途径，形成了调动农民积极性的激励机制。在筹资筹劳的基础上发挥财政奖补资金激励引导作用，有效激活了农民筹资筹劳制度，重塑了财政工作在广大农民群众中的新形象，开辟了农民参与村级公益事业建设的有效渠道，调动了农民投身村级公益事业建设的积极性。

2.提供了公共财政直接投入到村内基础设施建设的重要载体，实现了公共财政覆盖农村的重大转变。“一事一议”财政奖补第一次直接将着眼点放在村级公益事业上，弥补了公共财政对村级基础设施的投入空白，健全了国家强农惠农政策体系。通过财政资金“四两拨千斤”的作用，逐步构建了“农民筹资筹劳、政府财政奖补、部门投入整合、集体经济补充、社会捐赠赞助”的村级公益事业建设新机制，形成了村级公益事业多元化投入格局，为破解村级公益事业建设难题发挥了积极作用。

3.改善了农村生产生活条件，创造了农民发展致富的良好条件和机会。“一事一议”、美丽乡村紧紧围绕“三点六化”，着力开展村内道路硬化、小型水利、垃圾处理、环境治理、文体场所、村容村貌和人居环境整治等基础设施建设，极大地改善了农村生产生活条件，农民群众的文明程度和幸福指数得到提升。同时，土地治理、产业开发，为农民创造了发展致富的良好条件和机会，搭建了基层政府服务群众的桥梁纽带，为促进基层民主、增强基层组织建设提供了良好平台。项目的实施让基层干部找到了新形势下联系群众和服务“三农”的抓手，基层干部在组织动员农民议事中了解群众，在项目实施中联系群众，在为农民办实事中服务群众，在为农民解难事中赢得群众，起到了办民事、凝民心、聚民力、促民主的作用。

4.农村基础设施明显改善，农民收入大幅度增加。仅2016年全市13个县区组织实施村级公益事业“一事一议”财政奖补项目482个。其中，修建了村内小型水利设施38个、排水渠30千米、安全饮水管线47千米、村内道路387千米、桥涵270座、垃圾收集点31个、公共厕所22个，安装太阳能路灯4149盏，村内绿化植树64290余株，修建完善文化墙4621平方米、公共活动场所37942平方米和其他公共设施22个。近年来，“一事一议”、美丽乡村、扶持村级集体经济等一系列项目的实施，使农民生产生活条件得到极大改善，水利资源得到充分利用，林果业、棚栽业、养殖业、设施农业蓬勃发展，农民收入显著增长。项目区农民年人均纯收入比非项目区平均高出750元以上。洛川、富县、黄陵和宜川4县，通过实施引水上塬、节水灌溉，苹果亩产大幅度提高，每亩增产400公斤，优果率达到80％以上，亩均增收1500元以上。全市农村居民人均可支配收入由2007年的2865元增长到2016年的10568元，十年增长了3.69倍，年均增长16.5%。

回顾近年来延安市综改工作，有三个方面经验和体会值得总结：一是始终坚持农民主体地位。在现阶段，公共财政的保障能力还比较有限，发展农村公益事业和农业综合开发项目，还需要农民筹资筹劳一部分，这就必须充分考虑农村社会的基本治理体制，遵从农民群众的意愿和主体地位，一切从农民群众的生产、生活实际需求出发，并取得他们的理解、信任和支持，只有这样才能确保项目的顺利实施。所以，坚持农民自愿原则，就成为推进农村改革发展的根本方法和主要途径。二是始终坚持改革创新。尊重基层和群众的首创意识是我们一贯倡导的工作作风和工作方法。近年来，各地勇于突破不合时宜的理念、政策的束缚和体制机制的条条框框，对于出现的新生事物和新鲜经验，给予支持鼓励，对看准了的改革举措和创新实践，上升为面上的政策和制度措施加以引导推广，使全市的综改工作在创新中不断提升水平、迈上新的台阶。三是始终坚持公共财政的支撑作用。公共服务均等化是实现城乡统筹一体化发展的基本要求，也是消除“二元”体制差异、实现同等国民待遇的重要标志之一。支撑农村公共服务的主体是各级政府。只有持续不断地加大对农村的公共财政投入，并统筹整合各类政府资源向农村倾斜，才能逐步补齐“短板”，完成国家和社会治理的使命，最终全面建成小康。

四、存在的问题

尽管“一事一议”、美丽乡村的实施，取得了显著成效，极大地改善了广大农民群众生产生活条件，深受广大群众的好评和拥护。但由于延安市山大沟深，居住分散，自然条件差，农村基础设施落后，历史欠账多，当前工作还面临许多新的矛盾和问题：一是投入与任务不相匹配，资金投入与需求矛盾越来越突出；二是农村集体经济整体薄弱，“一事一议”财政奖补、美丽乡村建设、扶持村级集体经济中议事难、管护难的问题相当普遍；三是农村公共服务和基础设施建设水平还普遍较低，保障能力与实际需求差距依然较大，存在重建轻管及后续乏力的问题；四是新型农业经营主体总体薄弱，延安市国家级、省级龙头企业数量偏少，规模小、竞争力不强，对农户带动能力也较弱，农民专业合作社虽然数量增加快，但管理不规范，组织带领社员和农民能力有限；五是农业产业化程度低，转型升级滞后，生产要素活力不足，农业提质增效、农民创业增收的体制机制难题亟待破解；六是部分县区对综改工作重视不够，管理体制不顺，机构不健全，人力配备不足。综改部门自身工作也存在运行不规范，项目储备、申报、实施等与上级要求还有较大差距；七是干部作风不严不实的问题仍然存在，农综系统党风廉政建设还需进一步加强等等。对这些问题，我们要高度重视，下真功夫，扎实解决。

五、进一步加强“一事一议”、美丽乡村建设工作的对策建议

全国综改工作座谈会明确提出“十三五”时期推动农村改革发展要坚持“四个着力突破”，即着力突破农村生产关系变革困局，探索发展农村生产力新途径；着力突破城乡二元结构的体制障碍，探索统筹城乡发展新机制；着力突破体制机制创新，探索建制镇示范试点新途径；着力突破农村要素市场体系弊端，探索实现农村产权权能新通道。综改工作要切实贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念和中省对“三农”工作的部署，顺势而行，主动作为。结合延安市实际，新时期综改工作应注重四个结合，即：农村综合改革与农村社会治理体系建设相结合；美丽乡村建设与脱贫攻坚移民搬迁及现代农业产业发展相结合；建制镇试点与城乡一体化发展相结合；农村“一事一议”财政奖补政策与农村公益事业建设及公共服务均等化相结合。

党的十八大把财政提升到国家和社会治理的基础和关键地位，综改工作是财政工作的重要一环，也是整个财政管理的延伸。综改工作直接面对的是农业、农村、农民，是党和政府政策与“三农”之间的桥梁、纽带，承担着“毛细血管”及“最后一公里”的光荣使命。从“一事一议”、美丽乡村等基础设施建设层面看，要在继续增加政府投入的基础上，更好地发挥财政资金的引导、撬动功能，加强与民间、社会资本的合作。加大专项资金整合力度，加快建设进程，提升建设质量，形成集聚规模效应。一系列的新课题、新变化、新环境，要求综改工作必须面对新形势、新挑战，进一步解放思想、开拓视野、理清思路，在把握大势中找准定位，吃透问题，摸清情况，创新突破，为实现十八大提出的“两个一百年”奋斗目标，实现市五次党代会“让延安人民生活得更幸福更美好”的目标，在服务和推动“三农”发展中有新作为。

1.做好长远规划，切实加强项目库建设。要根据市委、市政府、市财政部门的“十三五”规划，结合综改工作实际，深入开展调查研究，摸清每个村的底子，以哪些村组适宜建设美丽乡村、哪些村组适宜扶持壮大集体经济、哪些村组适宜于人居环境村容村貌整治、哪些村组适合打造特色产业示范园和田园综合体、哪些县区适合建设农村综合性改革试点示范县区为内容，根据客观条件和时段要求，做到心中有数，做好五年规划。同时，要建设高质量的项目库，做好项目库的滚动充实和完善工作，纳入项目库的项目数量要充裕、质量要高、可行性要强，这是进一步争取中省支持、做好项目建设的重要前提和基础。

2.在几个关键领域上谋求突破。一是在美丽乡村建设上谋求突破。从目前已建成和在建的项目看，美丽乡村各具风格，质量高、品位高、示范性强。今后要力争在数量上有所突破，加快推进速度；要在特色上有所突破，不能千篇一律；要在服务功能上有所突破，为村民生产和生活提供更加便捷和舒适的环境；特别要在建设美丽乡村中壮大村集体经济方面有所突破，美丽乡村缺少村集体经济在管理、维护等方面的支撑，建成的美丽乡村难以持续发展。二是在扶持壮大农村集体经济发展上谋求突破。因为客观原因，选定村集体经济壮大项目难度很大，今后要争取在数量上取得突破的基础上选定建成后收益好、可持续的项目，要把建成后落实集体经济管理制度、管理措施作为项目建设的重要内容，保证集体经济收益持续滚动发展，保证集体收入科学合理使用。三是在重大项目建设上谋求突破。宝塔区河庄坪镇作为国家在陕西省选择的第一批3个试点镇之一，实属不易、机会难得，任务十分艰巨，市区综改部门要加大监督、支持力度，确保按期完成项目建设任务，争取顺利通过中省验收。延川县农村综合性改革示范试点项目、洛川县特色产业示范园项目等重大项目已争取成功，要抓好项目建设前期准备工作，为项目按时限、高质量实施奠定基础。各县区也要追赶超越，在重大项目争取上取得突破。

3.切实做好项目管理工作。项目建设是综改部门最基本的工作，每一个项目都要严格按照立项申报、前期考察、开工前的督查、施工中期检查、完工后的验收以及按期拨付资金等程序进行。为了收到更好的效果，在具备条件的基础上，尽力将综改部门实施的项目进行整合，并撬动相关部门项目整合，联合打造像安塞区南沟村、黄陵县索洛湾村、宝塔区冯庄和河庄坪等多个村的集中连片示范模式。同时，要加强监督检查，按照“一事一议”《项目管理办法》《资金管理办法》《监督检查及绩效评价办法》等相关规定，进一步加强监督检查工作。实地查看县区项目实施情况，走访项目区群众，听取意见评价，查看项目内业资料。

4.进一步加强对财政所和乡镇财政的管理工作。乡镇财政的主要职能是预算编制管理、组织协调收入、涉农补贴资金发放、财政性资金监督管理、乡镇单位财务管理、国有资产和乡镇债权债务管理、财经政策执行、村级财务代理等。但是，随着乡镇机构改革的推进，财政所移交乡镇管理，造成乡镇财政监督管理职能缺失，工作人员缺位现象严重，一些工作已无法正常开展等问题。最近，省市已下发通知，对财政所的建设和管理作出了明确规定，各县区要积极与编制、人社等相关部门联系、沟通，探索加强财政所建设与乡镇财政工作的新途径，切实加强财政所建设和乡镇财政管理工作。

5.从体制机制方面进一步加大探索改革的力度。一是进一步探索公共财政用于农村、农业、农民的有效途径和办法，以及如何提高用于“三农”的成效。二是进一步完善惠民补贴“一卡（折）通”发放改革工作。三是积极探索建立财政部门直接实施项目整合，以及与部门实施项目整合的新机制，突显财政部门作用，集中力量整村打造、逐村推进模式。四是要在如何健全村级集体经济发展机制、完善分村治理机制、构建农民持续增收机制、建立农村生态文明发展机制上下功夫，深层次研究农村综合改革和农业综合开发工作发展方向和工作职能定位。五是研究制定美丽乡村建设、扶持壮大村集体经济、土地治理和农村产业开发项目完成后的管理监督机制。

6.健全机构队伍，加强作风建设。要切实加强综改干部队伍建设。一是科学设置岗位，合理确定编制。根据工作需要和工作业务量大小，坚持以责定岗，以岗定人，人员要固定，专业要对口，确保工作需要。二是加强内部管理，提高综改干部业务水平和服务能力。将具有财政专业知识的人员选配到综改干部队伍中来，配齐配强业务干部。三是加强综改人员培训，制定培训大纲，有计划地开展干部轮训，不断提高综改干部队伍的综合素质和业务能力。

要加强综改干部作风建设。党的十八大以来，党的作风建设特别是反腐力度前所未有，整个社会为之振奋，对每个人的触动也尤为深刻。综改工作处在为民服务的第一线，言行举止直接关乎党的形象，关乎财政事业发展，加强自身素养和作风建设尤为重要。要以“两学一做”和学习《准则》《条例》《问责条例》及陕西省“三项机制”为契机，严格对照检查“四风”问题，结合思想实际，切实转变作风，增强为群众解难事、做好事、办实事的责任感。要认真落实“八项规定”，加强党风廉政建设。按照推进惩防体系建设的要求，加强内控制度建设，自觉执行党风廉政建设的各项规定，规范权力运行，推行阳光操作，强化风险管控，确保农综干部和财政资金“双安全”。（作者单位：延安市农村综合改革办公室）

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