在今年月成都高新区召开的工作会上成都市委常委高新区

在今年1月成都高新区召开的工作会上，成都市委常委、高新区党工委书记刘超首次提出了引入负面清单管理改革的构想。随后，关于如何在国家高新区层面实施负面清单的思考与调研，迅速触及成都高新区各个领域。为了进一步形成共识，今年4月，成都高新区还先后邀请知名民法学家、中国人民大学常务副校长王利明、四川省法制办主任张渝田进行专题辅导报告。

扫除了思想观念上的障碍，成都高新区“负面清单”改革的目标和思路逐渐厘清，即以把握“产业发展兴区、改革创新立命”为核心，以加快“三次创业”为目标，以市场化方式促进经济发展、营造与国际接轨的发展环境和加大政府自身改革激发发展活力。

清单起草者之一、成都高新区经贸发展局发展改革处负责人黄柱说，“在当前深化改革的大背景下，成都高新区进行负面清单改革，目的就是为了更好聚焦产业发展、更好聚集战略性新兴产业，同时也是为了更好转变政府职能，厘清政府与市场的界限，真正发挥国家高新区高端产业聚集区的作用。”

具体到高新区层面，如何通过一份“清单列表”，来推动产业聚集、区域发展，并非易事。在改革中，成都高新区的做法是“从产业出发，到产业落脚”。

从目前披露内容看，成都高新区“负面清单”将包括外商投资准入、内资投资准入两部分。前者以外商投资法律法规、《外商投资产业指导目录》等为依据进行分类梳理，提出要结合区情研究制定，确保准确性、可行性；后者以《产业结构调整指导目录》等相关文件为依据，提出要结合“三次创业”产业发展规划、淘汰落后产能、促进产业转型升级。而具体操作方式为：梳理出企业不能在高新区投资或限制投资的领域和产业，积极引导产业合理布局和聚集发展。

“尽管清单还未出炉，但可以肯定的是，我们的出发点、落脚点都与上海自贸试验区的不一样。”成都高新区投资服务局外资处处长王锋说，上海自贸试验区负面清单的主要目标是扩大开放，内涵非常宽泛，但在高新区层面，核心要义是产业发展，“因此不可能、也没有必要把那么浩瀚的内容统计进来”。

他说，比如在外资审批领域，成都高新区过去在投资便利化、审批程序合并等方面多有创新，在“负面清单”改革中，更主要的是探索如何聚焦主导产业、如何把负面清单的工作方式，作为促进“三次创业”的一种举措、路径和思考方法。“比如说在电子信息等主导产业投资方面，我们将比照负面清单，给予准入企业充分授权，甚至在审批权限上与清单内容结合进行‘量身打造\’。”

让市场主体对照自检，

让行政管理“放包袱、抓重点”

在成都高新区探索的“负面清单”及与之配套的“准许清单”、“监管清单”等“三单管理”模式下，一个准入清晰、公平透明、监管有力并且极富效率的运行机制，正在形成之中。

在“准许清单”的改革中，成都高新区提出，除清理出区本级权限的准许内容外，将制定出公开、透明的行政权力运行标准和流程，并探索争取各级下放相关权限、网上审批等行政审批方式改革。而在“监管清单”方面，将重点研究制定建立健全事后监管机制，通过监管清单管理制度，让政府的工作重心进一步从“事前审批”向“事后监管”转移，厘清政府和市场的边界，做到监管有力。

“这是一个无缝衔接的管理体系。”黄柱说，高新区有自身的发展特点，在不突破国家、省市的法律、法规、规章基础上改革创新，开展负面清单管理模式探索，就必须强调准许和监管的重要性。“通俗地说，‘负面\’是解决门槛问题，‘准许\’是解决程序问题，‘监管\’是营造发展良好环境问题。”

这种“整体设计”的思路，无疑是对高新区管理职能的“重新定位”———在传统政府架构中，手握审批重权的管理部门往往是“好人坏人一起管”，其在行政或法律“空白领域”所拥有的空前权力，一方面造成巨大行政管理负担，一方面又成为了市场寻租和特权交易的对象。而与此同时，监管部门所本应具备的调查执法功能，却因与审批权的高度关联而几近失效，成为“制度摆设”。

而成都高新区以“负面清单”为核心的“三单”管理，则更像提出“好人、坏人”标准后，“专抓坏人”的改革。

四川省社会科学院区域经济研究所吴振明博士认为，负面清单管理模式与我国长期采用的政府审批管理方式相比，最大区别在于能够让市场主体对照自检、事先自行调整不符合要求的部分。这不仅对行政管理是“放包袱、抓重点”，更能在区域经济发展领域显著提高市场运行效率、激活市场活力，“这就类似于在机场明示哪些物品禁止携带，而不是哪些物品允许携带。机场安检同样发挥法律赋予的监管职责，但工作效率、旅客通行量肯定大幅提高。”

据悉，按照规划，成都高新区首份负面清单编制将在今年内完成，而准许清单、监管清单的编制已列入相关改革规划。“尽管改革仍在探索，但我们的目的一定是更加激活高新区发展的动力、更好发挥市场化作用，使高新区发展得更快、更好，一切有利于这个目标的探索我们都会去尝试。”成都高新区发展策划局局长汤继强说。

（原载于《科技日报》6月21日01版，有删节）

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