行政执法改革 核心是谁来执法 解决“谁来执法”也就是解决权力配置问题，解决权责交叉、多头执法问题

成都商报记者 孙兆云

核心提示

在一些地方，如何划分城管综合执法机关与职能部门的职责，带有较大随意性，有的部门往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项甩给城管综合执法机关。这就是权力配置失序的一个例子。

因此，改革的核心落在了行政执法权的分布和配置上：横向上，厘清执法机关的职责权限；纵向上，推进执法重心向市县政府下移。

第二篇：

关注行政执法

体制改革

2013年11月，“建设法治中国”正式写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）。决定明确提出“深化行政执法体制改革”，“建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。

深化行政执法体制改革，核心是解决谁来执法的问题，即权力的配置问题，解决权责交叉、多头执法问题；同时要通过制度设计约束权力，将行政权力“关在笼子里”，既要从实体上规范自由裁量权，也要从程序上加以规范。

改革核心：

谁来执法？

有专家指出，长期以来，执法部门之间相互推责、执法力量头重脚轻、有权管的看不见看得见的无权管……这些行政执法问题，在全国多地不同程度存在。在传统行政执法体制中，各部门也部分存在根据各自管理需要，对同一事项从不同角度进行规范的问题。这样，一方面容易造成多头、重复执法；另一方面，对于一些执法成本高、执法风险大或是利益不大的问题，往往相互推诿、扯皮，形成了管理“真空”、执法“空白”。

合理分布和配置行政执法权

出现这些问题的根源，在于行政执法权的分布和配置不尽合理。《决定》指出了改革的方向：整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法。

在横向上，厘清执法机关的职责权限；在纵向上，推进执法重心向市县政府下移。

据公开报道，近年来，多地多部门在这一问题上做了一些尝试。比如，“相对集中执法权”试点工作肇始于城市管理综合行政执法改革，也就是由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权。成都的城市管理体制改革开始于2003年1月，首先在中心城区相对集中了市容、园林、市政（不含公用）的处罚权和规划、环保、工商、卫生的部分处罚权，组建起市、区、街三级城管执法队伍。2006年3月，成都组建市、区两级城市管理局（行政执法）局，初步架构起一个“两级政府、三级管理、四级网络”架构的城乡一体城管行政执法体系。

但同时又呈现出新的问题，近年来，全国多地的“城管”饱受争议和非议，究其根源，在于权力配置的失序。在一些地方，如何划分城管综合执法机关与职能部门的职责，带有较大的随意性，有的部门往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项甩给城管综合执法机关。同时，执法人员素质良莠不齐，“暴力执法”不断发生。

有专家指出，解决上述问题，制定统一的专门法律或行政法规，显得尤为必要。

目前，在个别省市，相关改革已先试先行。如广东省新修订《行政执法证管理办法》，只有持有行政执法证的人员才是合法的执法主体。

对于纵向权力的重新配置也有尝试，如天津市日前通过了《街道综合执法暂行办法》，将行政执法重心下移到街镇。

改革的关键：

如何约束权力？

据公开报道，目前，在行政执法领域存在着少数权力滥用、权力寻租等违法犯罪行为。

专家指出，因此需要将行政权力“关在笼子里”，通过明晰权力边界、规范执法程序等方式加以约束。

执法监督机制的建立和完善，是深化改革成败的关键。

规范自由裁量权是明晰权力边界的重要方面

明晰权力边界，其中很重要的方面是规范执法自由裁量权。目前，执法权被滥用与行政人员的自由裁量权过大密切相关。对此问题，北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授曾撰文，以食品安全行政执法为例，指出行政执法机关对违反《食品安全法》的企业，可对其处以警告、罚款、没收违法生产经营的食品、没收违法所得、责令停产停业、吊销许可证等不同类型的处罚，而选择何种处罚种类、幅度，都是依据其自由裁量权。

为解决这一问题，一些地方和部门出台过各自的行政执法裁量权规范办法。2010年10月，《成都市规范行政处罚自由裁量权实施办法》就开始施行，办法对行政处罚进行了全面梳理，根据行为、种类、幅度，结合违法行为的事实、性质、情节、社会危害等因素，划分裁量阶次，形成行政处罚裁量基准6138项，变“弹性执法”为“刚性执法”。据统计，改革之后，执法投诉同比下降46.8%。

然而，一些地方政府部门探索制定行政执法规范，出现了标准做法各异的局面。专家提出，这些规范应该由全国人大制定，或者由国务院出台行政条例，如此才能保证行政执法的公信力和有效性。

此外，除了实体上约束自由裁量空间，程序上规范行政执法程序也尤为重要。特别是，当前行政执法中不重视执法程序的现象还比较普遍。对此，有专家建议，应制定具体执法操作流程，做到程序公正。据了解，行政程序法曾列入立法计划，后又取消，行政程序规范问题还任重道远。

改革的保障：

提高执法人员素质

行政执法人员的素质高低，直接决定了执法的质量好坏。长期以来，“临时工”似乎已成为部分相关部门违法行政的“挡箭牌”和“替罪羊”，备受社会诟病。有些“临时工”素质不高，工作方式粗暴，拿着鸡毛当令箭，甚至暴力执法，违规执法，跨权限执法，不讲程序。

执法者持证上岗 落实资格管理制

提高执法人员素质，普遍共识是，落实执法人员持证上岗和资格管理制度，并对现有行政执法人员进行一次全面清理，对被聘用的合同工、临时工，调离行政执法岗位。此外，还应定期组织执法人员参加法律知识培训，提高运用法治思维和法治方式解决执法问题的能力。

同时，我们应该看到，“临时工”问题、“以罚代管”等行政违法执行的存在，其深层次原因之一在于行政执法经费缺乏财政保障。为此，有专家指出，行政执法经费需统一纳入财政预算予以保障。《决定》也明确提出，“全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度。”该项改革的落实，还面临着艰巨的任务。

改革的突破口：

从重点领域入手

《决定》指出，减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。

“福喜事件” 暴露重点领域执法问题

目前，多地已有很好的尝试。2013年，成都建立了违法违规企业“黑名单”公开制度，及时、准确、规范发布食品药品安全信息，加大食品药品行政审批、执法检查、案件处理等信息公开力度。同时，通过多种渠道及时发布季节性、突发性、风险性食品药品安全警示信息。

在日前的“上海福喜事件”中，依然暴露出重点领域执法的问题。上海市食药监局副局长顾振华带着执法人员去上海福喜检查，却在工厂门口被保安拦住，僵持了一个半小时后才进入。其原因在于，监管部门没有人身、财产的强制权。  

在环保领域，该问题同样存在。目前，相关法律将基层环保部门的处罚限制为“财产罚”，即基层环保部门只能对环境违法行为作出相应数额的罚款，而不能作出直接给予关停等严厉处罚。

此外，我国现行的相关法律法规把强制执行的权力主要交给法院，而环保部门的行政手段只有警告和罚款。在这种情况下，环保部门只能申请法院强制执行，不能及时处理。

如何来解决？法学界给出了两个办法：一种是，赋予食药、环保部门更多的执法权，甚至包括只有公安部门才享有的限制人身自由的权力，但给予过大的权力是否又会出现侵犯人身权利的问题发生？另一种办法是，保持现状，同时完善行政协助制度，形成相关部门和公安、法院等其他部门的积极联动，目前不少地方采取了这一办法，但效果并不明显。这些诸多问题，还需要在进一步深化改革中探索和完善。

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