深化农村产改 盘活闲置用地——内江市首宗集体建设用地使用权作价联营成功入市

◇本报记者 韦小梅

大事记回顾：

■2015年3月20日，历经 6 个月的反复酝酿、上10次的修改完善，《柳桥乡集体建设用地使用权作价联营方案》编制完成。

■2015年4月17日，内江市人民政府批复了关于柳桥乡集体建设用地使用权作价联营的请示，由东兴区按相关程序认真组织落实。

■2015年5月21日，东兴区柳桥乡敬老院农村集体建设用地使用权作价联营项目在内江市农村产权交易中心成功挂牌，成为继《内江市集体建设用地使用权作价联营（入股）暂行办法》出台后，全市首宗入市交易的集体建设用地。

■2015年5月28日，柳桥乡敬老院作为项目主体正式与四川华西绿舍精城建材有限公司签订《内江市东兴区柳桥乡集体建设用地使用权作价（入股）联营合同》。

破冰：

闲置近20年的集体建设用地得到充分利用

柳桥乡敬老院集体建设用地，位于东兴区柳桥乡牛厂村1组，紧邻田家镇洪坝村和S426线，该地块为原来的田东敬老院所在地，土地所有权为柳桥乡集体所有，土地使用权为柳桥乡敬老院。总共占地32.29亩，一度因拆乡并镇、无人居住、交通受限等原因，多年闲置。

后来，好不容易引来了一个临时加工企业，租用了一部分土地，一年租金仅一千余元，剩余的集体建设用地仍然继续闲置。

如今，闲置了近20年的集体建设用地迎来转机，以129万元作价联营的方式进行流转。这种作价联营的方式将大幅度增加柳桥乡集体经济收益。

这中间发生了怎样的变化？是什么造就了这些变化？这些变化又将带来哪些新的启示？

内江市国土资源局东兴区分局副局长蒋仕军道出了实情：农村其实拥有大量的集体建设用地，但一直以来，土地权益不明晰、缺乏相关政策支持，根本无法入市。今年初，随着市上出台《内江市集体建设用地使用权作价联营（入股）暂行办法》，东兴区政府深入推进农村产权制度改革，柳桥乡敬老院集体建设用地迎来了转机。

东兴区的做法是——重新规划其中25.02亩闲置集体建设用地，以土地使用权作价联营方式在内江市农村产权交易所成功流转入市，对外公开寻求合作伙伴，通过挂牌竞价，以129万元土地使用权作价入股联营，联营单位为四川华西绿舍精城有限公司，但土地所有权仍为柳桥乡集体所有，土地使用权为柳桥乡敬老院和公司共同使用，联营期限15年。

这种做法，在东兴区乃至内江市都属首例。

集体建设用地使用权作价联营不仅增加了农村集体经济收益，维护了集体土地所有者和使用者合法权益，缓解了因城市建设带来的国有建设用地指标压力，而且为深化农村产权制度改革，为解决部分企业在农村投资和发展中遇到的用地等方面问题，找到了一条新的途径。

探索：

从头到尾都是摸着石头过河

没有经验可循，不可一蹴而就，在探索的道路上，东兴区从头到尾都是“摸着石头过河”。

第一步：确实权，颁铁证，为成功作价联营奠定基础。

今年初，东兴区委、区政府推进第二批产改，柳桥乡被列为了产改范畴。在区统筹委的牵头下，东兴区按照“五步工作法”及“三自一引”的原则，做好了柳桥乡敬老院集体建设用地产改确权登记工作，摸清了土地权属性质、位置及四至界限，面积及用途，并颁发了土地证书。

第二步：还权赋能，民主决策，把改革权利交给群众。

尽管具体实施中，柳桥乡政府和柳桥乡敬老院分别作为该宗地块土地所有权和使用权代表主体及委托流转主体，但该集体建设用地使用权是否流转、如何流转、怎样才能发挥最大效益，是充分尊重了群众意见的。通过组织召开各村村民大会、三分之二以上乡人大代表会等相关会议，广泛征求群众意见。并且在集体决议的基础上，形成了土地使用权作价联营的意见。

第三步：科学规划，用途管制，防止土地规划与建设规划“两张皮”。

区国土资源分局和规划分局全力配合，以用途管制为核心，对照土地利用总体规划和村镇建设规划进行了现场核实和勘测，在切实做好前期相关工作的基础上，由区规划分局对该地块进行项目规划，出具了选址方案批复，明确了规划用途和范围等相关规划条件。

第四步：制定方案，规范操作，严守产权改革红线。

一方面，为准确掌握该宗集体建设用地的市场价格，避免作价联营双方利益受损，委托了具有相关资质的中介机构，对该宗集体建设用地使用权作价联营价格进行评估，出具了评估报告。

另一方面，严格按照《中华人民共和国土地管理法》、《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》、《内江市农村产权交易管理暂行办法》和《内江市集体建设用地使用权作价联营（入股）的暂行办法》等相关文件规定执行，在具体事项上，主动听取法律专家的意见。

同时，在市国土资源局、区国土资源分局、区规划分局、区政府法制办、市联交所等部门的指导下，柳桥乡政府组织编制了该宗地的土地使用权作价联营方案和公开竞价方案，在方案中把作价联营地块的位置范围，面积和使用年限，竞价原则、方式以及联营期前和到期后的相关权利、义务等内容进行了明确。

第五步：依法审批，公开入市，实现土地效益最大化。

在方案的审定上，东兴区严格按照相关规定，经柳桥乡各村村民代表大会讨论通过，乡政府办公会，乡人大主席团会、乡党委会、乡人大三分之二以上代表会通过，报区政府审定并经市政府审批后，于4月21日在内江市农村产权交易所对社会公开挂牌交易。

“129万元，成交！”5月21日，在内江市农村产权交易中心交易平台上，敲响了内江市集体建设用地使用权作价联营成功入市的“第一锤”。按照“价高者得”的原则，确定四川华西绿舍精城有限公司为联营方。

盘活：

让柳桥乡全体村民共享利益

从5月28日签约至今，已经过去了四个多月，作为全市第一宗公开挂牌交易的集体建设用地，其进展情况备受关注。

近日，记者再次前往。现场，四五辆工程车正在作业，原来狭窄的泥巴路也拓宽了一大半。

“张总，又来巡视工地呀，好久能建起哟？”

“快了哈，正在做前期的基础工作，估计今年底就能竣工，到时候一天就可以生产3000立方米的混凝土，公司对今后的前景充满信心。”

这是柳桥乡牛厂村郭大爷与四川华西绿舍精城有限公司总经理张永发的一番对话。张永发的回答，让“面朝黄土背朝天”当了一辈子农民的郭大爷看到了希望，“不错，我们这些农民就等着跟你一起致富哈！”

郭大爷的关心不无道理，盘活柳桥乡敬老院集体建设用地的另一革新之处，在于创造了新的利益分配方式。

据柳桥乡乡长李永田透露，如果四川华西绿舍精城建材有限公司效益好，未来15年，乡集体将获得一笔可观的分红，而且这些分红将直接投入到全乡的公路建设、农田水利基础设施建设和各村的产业扶持发展中，以推动各村共同发展。

秘诀：

让每一寸土地都各尽其用

放眼全市，农村集体建设用地的闲置现象并不少见。但采访中，记者发现，有些地方对盘活农村集体建设用地重视不够，片面的认为农村集体建设用地总量小、位置偏、价值低、布局分散，不值一提。

在内江市国土资源局东兴区分局地籍利用股股长雷金鹏看来，全市各县区农村产改确权后，分布在广大农村的闲置集体建设用地，包括敬老院、村民小学、糖厂、砖厂等各类用地总量较大，如何把闲置的土地重新规划利用起来，充分发挥其最大利用价值，将是下一步东兴区深化农村产改工作的重点。将结合《内江市集体建设用地使用权作价联营（入股）暂行办法》，在进一步总结柳桥乡成功经验的基础上加以完善。

在探索盘活农村集体建设用地的过程中，东兴区是如何把握重点环节的？

秘诀一：产改确权是基础。

农村集体建设用地能否充分利用，集体经济组织收益能否增加，产改确权是关键环节。

该宗地来源于产改确权发证，其土地所有权和使用权的确定符合“权属合法，界址清楚，面积准确，无争议”的登记发证基本原则，达到市统筹委提出的“确实权、颁铁证”的要求。逐步建立了“归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格”的现代农村产权制度，没有把有权属争议的用地带入下一步的流转交易，因此为企业的投资和发展解决了后顾之忧。

秘诀二：群众作主，集体决策是关键。

东兴区委、区政府的高度重视，专门召开区土资委和区财经领导小组会集体审定，特别是前期每个环节都体现了民主公开及阳光操作，由“代民作主”变为“由民作主”。

秘诀三：科学规划，用途管制是核心。

东兴区坚持以国土资源部全国第二次土地调查成果数据库为基础，严格按照集体建设用地的审批管理程序开展流转工作，防止未经合法审批出现的乱占滥用耕地，造成非农化、非粮化冲动现象。

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