范必：处理好政府和市场关系 是改革开放40年一个核心问题

如何正确处理政府和市场的关系，这是贯穿我国改革开放40年的一个核心问题。党的十八届三中全会和党的十九大将处理政府与市场关系的目标定位于，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。市场由之前的“基础性作用”提升到“决定性作用”，这一积极变化赢得了国内外广泛赞誉。坚守市场化改革方向。

改革开放之初，我国理论工作者和宏观经济管理部门就认识到，政府对微观经济管得过多过死，是造成产品短缺和企业活力不足的重要原因。

改革僵化的经济体制成为那个年代的共识，但在改革方向上却存在很大分歧。计划经济为主，还是市场调节为主；计划与市场是否可以有机结合；社会主义条件下是否允许非公有制经济发展；劳动、土地等生产要素是不是商品……诸如此类涉及体制和方向的根本性问题长期困扰着理论界和实际工作部门。

1992年邓小平南方谈话后，经过党的十四大、十五大，我国在改革顶层设计上取得了两个重大突破。

一是解开计划经济、市场经济与社会制度的绑定，明确经济体制改革的方向是建立社会主义市场经济体制。也就是说，我国改革的方向不是计划与市场并存的双重体制，更不是计划体制，而是社会主义制度下单一的市场经济体制。

二是解开所有制与社会制度的绑定，明确以公有制为主体多种所有制经济共同发展是我国的基本经济制度。

现在，“使市场在资源配置中起决定性作用”已经写入了初中课本，但很多同志的思想仍停留在改革开放之初。“国家调节市场，市场引导企业”、“国有企业按国家计划办，非公经济由市场调节”等观点时有耳闻。正是在这些思想影响下，双轨制管理、对微观经济主体活动过多干预目前仍很普遍。

近年来，有些部门分解下达的指标越来越多；在固定资产投资、土地供给、能源资源开发利用、产品生产许可、行业市场准入等方面，保留了大量行政审批事项；对市场主体设置了数量庞大的行政处罚事项，很多处罚设置依据不足、条款更新滞后、内容相互冲突、自由裁量权过大；国有企业自主权下降，接受的直接管理、直接考核日益复杂，等等。这些做法与市场化改革的方向背道而驰！

解放看不见的手，首先要解放思想。政策研究者、决策者应当善于鉴别政府与市场的界限，该市场主体决定的还给市场，市场失灵的才留给政府。依靠改革打破供给约束

在宏观经济管理中，政府主要是进行供给管理和需求管理。新中国成立以来，在供给与需求关系上，我国大致经历了3个阶段。

第一阶段，从“一五”计划到1998年。受计划经济影响，是供给约束阶段。1978年后随着改革开放引入市场机制，供给约束逐步减弱。

第二阶段，从1998年开始，我国宣布结束了供给约束，绝大部分商品实现了供求平衡或供大于求。从此，我国开始进入需求约束阶段。

第三阶段，在2014年前后，我国经济进入新常态，从高速增长转到中高速增长。在需求约束问题尚未解决的情况下，供给约束的矛盾日益凸显，矛盾的主要方面在供给侧。当前和今后一个时期，我国处在供给约束与需求约束并存的阶段。

在计划经济时代，一般生活消费品供给严重不足，最直观的表现是票证分配和排队购买。现在这些现象已经消失。进入新常态以来，供给约束主要表现在：一是生产要素领域，如建设用地供给不足造成地价过快上涨，资本市场流动性不足造成融资难、融资贵。二是生产要素以外的产品和服务领域，如能源产品价格长期居高不下，居民用不上好药新药放心药，以及教育、医疗、文化等领域优质服务供应不足，等等。

新中国成立以来出现的两轮供给约束，虽然矛盾凸显的领域不同，原理大体一致。主要是供给方对价格信号不敏感，价格未能对供给变化发挥应有的调节作用，消费者对供给缺少选择权。形成供给约束的原因，主要是来自政府对微观经济活动的干预，如总量控制、准入限制、政府定价等。

近几年，我国经济增速持续回落，很大程度上是因为供给约束提高了营商成本、交易成本，抑制了市场主体活力；供给结构不适应需求的变化，也在一定程度上抑制了投资和消费。

从这些分析不难看出，不合理的制度安排是造成供给约束的主要原因。供给侧结构性改革根本途径只能是深化改革。

无论是研究经济体制问题，还是制定改革方案，都需要有方法论作支撑。本书构建了基于体制亚型的全产业链市场化改革的理论框架。引入了一个新的分析方法：体制亚型；一个新命题：全产业链市场化改革。

长期以来，各地方、各部门都出台了大量改革政策，其中不乏以改革名义出台的逆市场化政策。很多干预市场的行政权力在中央和地方之间不断上收、下放，在部门之间横向转移，却没有真正给企业松绑。价格管控、限制竞争、新设壁垒等问题层出不穷。不同地区不同领域的市场化进程明显失衡。产生这些现象，是我国条块分割体制的必然结果。解决这些问题，需要开展基于体制亚型的全产业链市场化改革。

“链式改革”应对“约束蔓延”

条块分割是在计划经济时期形成的制度现象。为了满足制定和执行计划的需要，“条条”（行业、行政隶属关系）、“块块”（区域）构成了相对独立的管理体系。由于彼此难以协调，对经济工作的领导往往政出多门、矛盾丛生。当然，“条条”和“块块”也都会提出各自的改革思路。这种各自为政的改革，可以形象地称为“点式改革”。

“点式改革”的特点是，在制定改革方案时，部门和地方既要考虑公共福利最大化，也不可避免地要考虑自身利益。当二者产生矛盾时，经常是公共福利让位于自身利益。在改革的决策过程中，行业主管部门以及行业中具有优势的国有企业具有较大话语权。不同部门改革思路发生冲突时，结果一般是取“最大公约数”。这往往意味着改革方案屈从于既得利益主体，很难达到预期效果。

打破“点式改革”的困境，需要在改革方法论上有所突破。当前，经济生活中的突出矛盾大都可以归结到某一产业链。很多问题表现在产品交易环节，产生问题的原因则源自上下游的多个环节。取代“点式改革”的一个思路是，进行以问题为导向的全产业链市场化改革，即“链式改革”。

对产业链的研究可以发现一个现象，当不完全市场化产业链的非市场环节出现供求矛盾时，政府往往会采取直接干预的措施。供不应求时，鼓励增加供给、限制需求；供大于求时，限制供给、鼓励需求。这种干预看上去很有必要，但干预政策出台的节奏大都会滞后于市场供求关系的变化。市场已经供大于求了，政府仍在鼓励生产；市场已经供不应求了，政府还在限制供给，其结果是加剧供需矛盾。由于存在干预的滞后性，供需矛盾会向产业上游或下游环节蔓延，政府又不得不出手对上游或下游的供需环节进行同样的干预。干预的范围就从一个环节，扩展到更多的环节。扩展的环节越多，就会遇到更多的供需矛盾。最后，政府只有把整个产业链都纳入计划，或者把上下游的企业合并到一个企业中，才会稳定供求关系。当然，这还是理想的结果。实际情况往往是，政府不可能精确掌握所有的供给和需求信息，其干预的滞后性和随意性，最终导致全产业链的衰退。

体制亚型重塑改革路径

读到这里，读者可能会问，改革改到什么程度才叫市场化？这又涉及对计划体制与市场体制这两个基本概念的辨识。

理论研究和实际工作中一般将经济体制分为计划体制和市场体制。但是，在应用这种分型时会发现，现有体制类型划分无法解释政府和企业的非典型性行为。比如，很多国有企业的投资活动体现了政府意志，但它们不同于计划经济下的企业。这类企业具有较大的经营自主权，按照市场价格进行交易、招投标等活动。政府对企业没有下达指令性计划，不能调拨企业的产品和资产。

然而，它们也不同于市场经济条件下遵循市场规律的企业。一般而言，企业对利率变动相当敏感，利率高启时，企业会缩减投资规模；利率低时，扩大投资规模。大量国有企业则对利率不敏感，利率上升时不是收缩投资规模，而是扩大投资规模。

类似这样的企业行为，既不能用计划经济理论，也不能用市场经济理论进行解释。因此，研究经济体制改革时，如何对现有体制进行定位便成了问题。

由于现有体制的分类方法过于粗泛，不足以解释很多政府和企业的行为，有必要对每一种体制内部作进一步的分类研究。受医学研究中很多生理现象存在“亚型”的启发，比如血型，A型血中，有A1、A2以及A3、AX、AM等多种亚型。在体制研究中引入“体制亚型”的概念，即在同一组织制度下，因局部结构差异导致不同特征的体制类型。

计划体制、市场体制、双重体制都存在不同的亚型。计划体制包括直接计划、间接计划等亚型；市场体制包括完全竞争市场、垄断、垄断竞争、寡头垄断等亚型；双重体制包括影子计划、垄断计划、分散计划、外生计划、差别管理等亚型。

有了体制亚型这个工具，全产业链市场化改革的路径可以概括为：一是类型识别，对产业链中的非市场环节进行体制分型，明确是计划体制亚型与双重体制亚型中的哪一种类型。二是建立目标模式，明确这些非市场环节向哪类市场体制亚型转型。三是提出覆盖全产业链的一揽子方案。四是实施改革，将每一个计划体制亚型、双重体制亚型改变为市场体制亚型。将我国经济体系中的不完全市场化产业链进行市场化改革，就可以完成体制转轨的大部分任务。

以改革精神更新发展政策工具

我国最常使用的发展政策工具包括发展规划、宏观调控、产业政策。它们形成的历史都可以追溯到计划经济时期。政府制定和执行发展政策，是直接影响市场主体活动的行政行为。

在长期的改革进程中，有些发展政策起到了正向激励的作用，也有些造成了逆向调节；有些政策激发了市场活力，也有些造成了行政垄断和行业垄断，增加了市场主体的交易成本，激化了供求矛盾。本书重点讨论了在市场经济条件下，如何改革和运用发展政策工具。

发展规划和年度计划

它们的前身是计划经济中的国家计划。随着我国确立社会主义市场经济体制改革方向，五年规划、年度计划从性质、内容到方法都发生了重大变化。在改革进程中，计划工作者们普遍认识到，规划和计划总体上是指导性的。党的十四届三中全会在构建社会主义市场经济体制框架时就明确，国家计划的改革方向是宏观性、战略性、政策性，而不是下达和执行过多的计划指标。

但人们也不无忧虑地看到，近年来，规划和计划日益成为很多政府部门直接干预经济活动的依据或手段。

比如，各地制定的土地规划的规划期为15年，城市和镇总体规划的规划期为20年。这些规划是审批项目的重要依据。试问，十几年前的规划如何预见到现在的土地需求和城市变化呢？全国有106个大中城市的“土规”、108个城市的“城规”要逐级报到北京审批，规划调整时也是如此。这种漫长的审批程序极大地约束了投资增长，成为经济健康发展的阻力。

又比如，有的部门按期向各银行下达贷款规模指标，一定程度上造成资本市场的供给约束；有的部门按规划核准项目，超出规划的项目不予受理，直接干预了企业的投资自主权；有的部门对发电企业下达发电利用小时计划，限制电力市场交易；等等。

如果说计划经济时期计划体制的特征是“高度集中”，现在则表现为“分散计划”。传统计划体制的弊端，如管得过多过死、效率低下、长官意志等，在“分散计划”体制下再次重现，其解决的难度不亚于当年计划体制改革。

不容质疑，发展规划在我国改革开放进程中发挥了重要的导向作用。但在市场经济条件下如何规划未来？这是在“放管服”（即简政放权、放管结合、优化服务）改革不容回避的问题。本书给出的解决方案包括，清理各部门给地方或企业下达的计划指标，对可以取消的计划指标坚决取消，有些一时难以取消的可以先转变为指导性计划、预期性指标。不允许各部门将计划指标层层分解，要求各地层层落实，更不允许各地在执行中层层加码。重新审视各种约束性指标分解下达情况。落实约束性指标要考虑地方实际情况，做到几上几下、上下结合、综合平衡、留有余地。对必须保留的计划指标和约束性指标，应当引入第三方监督，防止出现部门自定指标、自己落实、自我监督，缺少公信力的局面。

宏观调控政策

经济学教科书讲的宏观调控，主要包括财政政策和货币政策。在西方国家，政府投资一般算作财政政策的一部分。但我国情况则不同，政府的固定资产投资对经济周期的调节作用十分明显，而且形成了相对独立的部门来组织实施。客观上，我国的宏观调控包括了财政、货币、投资3个手段。

国际金融危机以来，我国一直实施积极财政政策。近年来，地方政府债务风险增加。本书提出的解决方案是，建立与政府投资职能相适应的投资管理体制和预算制度，滚动编制投资规划和资本预算。

这一方案的主要内容，一是可以考虑将目前编制的3年投资滚动计划改为3—5年的中长期投资规划，规划范围覆盖所有政府投资项目。这有利于国家用长远眼光安排当期建设。二是在目前政府4本预算之外建立资本预算。资本预算与政府投资中长期规划相衔接，预算期为3—5年，每年滚动编制。建立资本预算后，地方政府负有偿付责任的债务及偿债计划能够做到完全透明。资本市场可以根据负债水平对各地的政府信用进行评级，从而利用市场的力量抑制债务风险较大的地方过度举债，防范地方政府债务风险。

宏观调控的另一重要手段是货币政策。我国作为外汇储备和国内储蓄率最高的国家，却出现了“钱越多、钱越贵”的倒挂现象。大量需要贷款的企业得不到信贷支持，实体经济融资难、融资贵。影子银行、表外业务、非标产品层层转嫁成本和风险。

近年来，在金融体制改革方面出台了宏观审慎管理政策，看上去覆盖了全部资本市场的业务，实质上很多金融体制的核心问题尚未触及。银行业大量风险来源于僵化的计划管理。流于形式的各种考核指标，迫使商业银行在考核日通过各种手段“冲时点”，扰乱了银行与实体经济的正常经营秩序。金融机构对国企和民企实行“信用双轨”政策。银行对国有企业贷款相对宽松，一般采用基准利率。对民营企业贷款则持谨慎态度，客观上普遍存在慎贷、畏贷、惜贷，以及压贷、抽贷、断贷现象。对直接融资管得过多过死。债券上市审批内容包括产业政策和行业规划审查，盈利年限、净资产规模、主体评级等审查，对中小企业构成了较高门槛。政策性业务与商业性业务“混搭”。政策性银行加大了商业性业务比重，偏离了其应有职能。商业银行又大量从事政策性业务，由于短存长贷，加剧了期限错配，增加了金融风险的隐患。

本书提出，从解决融资难、融资贵，防范金融风险出发，当前需要充分保证经济发展对流动性的合理需求，取消对贷款规模的计划管理。降低直接融资门槛，推行股票、企业债券发行注册制改革，赋予企业较大的上市、发债自主权。分离银行的政策性业务和商业性业务，今后，政策性银行应当只从事政策性业务。对各银行已有的政策性业务与商业性业务，有必要实行分账管理、分类考核、分类监管。建立两种业务的防火墙，银行内部不再进行交叉补贴。

产业政策

前两年，林毅夫、张维迎两位学者之争把产业政策推上舆论焦点。总体上看，学界对产业政策肯定少、贬低多。很多学者甚至将产业政策与长官意志、计划经济画上等号。

世界上具有较强竞争力的经济体，大都经历了类似的发展阶段，包括生产要素驱动阶段、投资驱动阶段、创新驱动阶段、财富驱动阶段。对众多后发国家而言，凡是有发展抱负的政府，无不需要选择正确的竞争策略，产业政策便是实现赶超战略的重要政策工具。它们在经济发展中的作用是，看准自身所处的发展阶段，不作出逆潮流而动的决策。同时，采取适当的发展政策，加快发展速度，提高民生福祉。

目前，我国拿得出手的“中国名片”，其背后大都有产业政策的身影。本书试图用案例说明，产业政策如同国之重器，不可轻易言弃。同时应看到，随着一些领域出现产能过剩以及数字革命的来临，我国需要制定新的符合发展实际和国际规则的产业政策。

在发展大局中定位环境保护

我国的发展成就令世界瞩目，环境恶化也令世界侧目。发展与保护，孰轻孰重？很多发达国家的经历是，从忽视环保到环境意识的觉醒，再到极端环保，之后回归理性，逐步在可持续发展上达成共识。目前，国际社会普遍公认，可持续发展包括经济发展、社会进步、环境保护三大支柱，它们彼此间相互依存、相互加强而不是相互对立。

我国对发展与保护的认知也在不断进步。片面强调发展、忽视环境固然是错误的，但片面强调环境保护、限制发展同样不可取。长期以来，一些部门、机构和学者的政策诉求是先保护、再发展，这种观点在社会上有较大的影响。但应当看到，在工业化社会，没有强大的经济实力，就无法进行有效的环境保护。与国际上可持续发展理念相一致，我国采用了“在发展中保护、在保护中发展”的方针。

我国环境问题背后也有深刻的体制原因。以雾霾为例，大部分大气污染来源于能源使用。比如，煤炭清洁利用不够，可再生能源推广困难，优质能源比重低等。不合理的体制是经济粗放发展、能源粗放利用的重要原因。在环境治理上，传统的治理手段，如指标控制、项目审批、价格补贴等，在市场经济条件下已很难达到约束和激励企业的目的。为了消除大气雾霾，必须先推进能源市场化改革，解决“体制雾霾”。在环境治理中更多地引入现代公共管理理念和竞争机制，划清政府行为与企业行为的界限，减少政府审批和指标控制，把更多的精力放在对企业环境行为的全过程监管上。

用世界眼光谋划多边经济关系

市场化与全球化密不可分。我国的经济活动已经遍布世界，但参与全球经济治理还是一支新力量。全球经济治理主要通过一系列的国际组织、国际法以及各种形式的多边活动而实现。目前，我国还没有主动发起的、有约束力的国际条约。主动发起的国际组织已经实现零的突破。

我国参与全球治理既需要学习、适应，也要为维护自身利益在规则制定上提出合理的意见。在参与的次序上，可以首先在亚洲特别是东亚的区域经济合作中成为主要力量，再谋求全球治理中的地位。本书收入了笔者较早提出的亚洲金融合作的构想，主要是以区域性金融治理合作为重点，增进亚洲货币合作，建立亚洲基础设施建设金融机构，发展亚洲债券市场，提高我国在区域和全球金融治理中的影响力。

能源资源已经形成全球性市场，而不是区域性市场。本书提出了构建能源集体安全体系、全球能源治理机制、全球能源资源市场稳定机制等方案，对于在开放体系中保障我国的能源安全进行了探索。

今年是我国改革开放40周年，是什么带来了文明古国生产力的巨大飞跃？不同的专家可以从政治、经济、人文等各个角度进行回答。一个不争的事实是，我国结束了计划经济，走上了市场化改革的道路。正是在市场这只看不见的手的作用下，各类市场主体以惊人的速度创造了前所未有的财富。

让看不见的手做主，知亦难、行亦难。自上届政府以来，在“放管服”改革中出台了大量政策措施，但这仅是开始，更多改革从理论到实践还面临数不清的障碍。

茨威格在《到不朽的事业中寻求庇护》中写道：“一个人生命中的最大幸运，莫过于在他的人生中途，即在他年富力强时发现了自己的人生使命。”笔者长期在宏观部门工作，亲历、见证了党的十四大确立社会主义市场经济体制改革方向后，20多年来改革与发展的波澜起伏。

在工作中，有幸接触到多个部门和行业的业务，窥见经济体制中内在的矛盾。因工作关系，我也访问了很多发达国家，多次参加海外培训，与这些国家和国际组织的财经官员、专家学者进行了广泛深入的交流。这使我认识到，我国政府在市场经济条件下履职的时间还不长，在思想观念的现代化、政策工具的现代化、执行方式的现代化等方面，还有很长的路要走。

本书的内容涉及宏观调控和经济体制改革的多个领域，既有理论研究，也有政策建议。它们都有一条共同的主线：市场化取向。书中有些主张已经付诸实践，但大部分仍是对现实的分析，对未来的谋划。由于涉及的改革领域较多，专业跨度较大，书中所述还有不少偏颇不妥之处。今公诸于众，必深感惶恐，恳请方家指正。

最后要说的是，身处和平繁荣而又激烈变革的时代，许多时候，人们不是没有看到问题的存在，而是缺少表达意见的勇气；许多事情，不是没有突破的可能，而是缺少改变现状的胆识和智慧。坚定不移地推进改革，解放看不见的手，乃是我今后职业生涯中全力以赴要做的事。

自书为序，诚与同道共勉。

摘自范必著《解放看不见的手》（自序）人民出版社2018年11月出版

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本期责编：巫涵

本文原标题：《「好书推荐」范必：如何正确处理政府和市场的关系，这是贯穿我国改革开放40年的一个核心问题》

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