上海垃圾分类如何引领“新时尚”

随着7月1日《上海市生活垃圾管理条例》正式实施，全国人民的目光齐聚上海垃圾分类，一时间，垃圾分类成为人们日常生活的“新时尚”。

一、亟待破局：上海推行垃圾分类势在必行

近年来，全国各地生活垃圾产生量与日俱增。从生态环境部公布的数据看，2013-2017年，上海、北京生活垃圾产生量稳居全国前两位。2013年至2017年五年间，上海市垃圾产生量分别为736.0万吨、742.7万吨、789.9万吨、879.9万吨、899.5万吨；北京市垃圾产生量分别为671.7万吨、733.8万吨、790.3万吨、872.6万吨、901.8万吨。目前上海市生活垃圾末端处理能力已达900万吨/年，其中焚烧处理能力为485万吨/年，且在继续扩建，亟待通过垃圾分类破解“垃圾围城”。

2005-2017年，上海市生活垃圾产生量年均增速为3.1%。特别值得关注的是，近三年上海市垃圾产生量平均增速甚至接近7%，出现了垃圾减量每年“越减越多”的尴尬局面，推行垃圾强制分类已迫在眉睫。

目前，上海市生活垃圾的源头产生量持续增长（图1），与之相应的垃圾处理厂规模也越来越大，数量越来越多（表1）。

图1 上海市生活垃圾产生量与增速图

表1 上海生活垃圾无害化处理场情况表（2017年）

很长时间以来，上海市生活垃圾全程分类的关键环节衔接和匹配上，存在瑕疵和管理缺失，从垃圾前端分类投放、分类运输，到末端分类处置和资源化的全产业链体系还不成熟，再生资源回收利用体系和生活垃圾分类回收体系尚未完全有效衔接，未将上海市产生的全品种废弃物进行统筹考虑。

目前，政府推行垃圾分类的重点是生活垃圾，把生活垃圾之外的其它废弃物交由市场调节，造成上海市低附加值可回收物如废玻璃、废旧纺织品、大件废家具、装修废弃物等回收利用产业链断裂，绝大部分低值可回收物混入生活垃圾流向末端处理设施，既浪费了大量资源，又加重了处理设施负担和城市环境风险。

7月1日起开始实施的上海垃圾分类“新规”，让上海市民一度成为“网红”，这无疑是对上海垃圾分类的一次全方位、无死角的宣传报道，有助于上海市在垃圾分类实践探索中找准问题，精准施策，总结经验和不足，不断完善工作机制和相应的分类配套设施，让垃圾分类真正成为一种“新时尚”。

二、路径探索：上海如何引领垃圾分类“新时尚”

从全球发展态势看，推行垃圾强制分类、推进绿色低碳循环发展是大势所趋。上海亟须在引领垃圾分类“新时尚”上做出积极探索和全国典范。

科学借鉴国外经验，结合我国实际，探寻符合我国国情特点的垃圾分类“新路径”。

在寻求我国垃圾分类有效路径的过程中，切忌“生搬硬套”，否则很容易出现“搬来”的国外经验在中国“水土不服”的尴尬局面。以美国和日本为例，这两个国家都属于世界经济强国，但由于其国情迥然不同，采取的垃圾分类处置做法也大相径庭：美国地广人稀，土地资源丰富，属于“高消费、高排放”发展模式，为此美国采取的是相对粗放的垃圾分类处置方式，以工厂分拣处理和末端填埋为主；日本是典型的资源匮乏型国家，岛国面积狭小、环境承载力有限，所以日本采取极为精细化的垃圾分类方式，令世界上任何一个国家为之惊叹。

对于我国来说，需要科学总结不同国家的经验做法，有针对性地学习借鉴。以上海和北京为例，两个城市都属于特大型消费城市，垃圾处理基本采取“分类投放-分类运输-分类处置”模式。但在前端分类环节，上海“四分法”采取的是有害垃圾、干垃圾、湿垃圾、可回收物，北京采取的是有害、厨余、可回收、其他垃圾“四分法”，在具体操作上各自考虑了城市自身特点和居民生活习惯，做到了因地施策。在日本，垃圾分类没有统一标准，由各县市自行制定规则。从我国情况看，垃圾分类应做到从易到难、由浅入深，只要因地制宜、便于操作，垃圾分类本身无好坏之分，关键在于如何让垃圾分类从“强制时代”尽快演变为“自觉时代”。

在长三角一体化发展国家战略下，上海引领、周边省市协调联动，协同处置各类废弃物。

一是推动长三角废弃物一体化处置区域协同发展。充分发挥上海及周边城市的人才、资金和资源优势，通过建设一批示范基地和示范项目，加强共建共享，实现合作共赢。

二是推进再生资源循环利用协同发展。紧密结合长三角地区各城市经济发展和产业结构调整需要，明确各地在再生资源产业发展中的定位，完善资源循环利用产业空间布局，实现再生资源区域大循环，提高再生资源综合利用整体效率。

三是加快构建资源综合利用产业链。立足上海及周边地区功能定位，发挥市场配置资源的决定性作用，围绕垃圾综合利用示范基地和再生资源园区主导产业链，充分发挥基地及园区信息、污染集中治理设施等公共服务优势，促进长三角垃圾处理由低效、分散向规模化、高值化、集约化发展，推动形成对区域经济发展有重要带动作用的产业集群。

四是加快建设区域废弃物资源化利用创新平台和信息平台。加快建设一批产业技术创新联盟、企业技术创新中心等区域资源综合利用创新平台，提升区域技术创新能力，解决制约废弃物无害化处置和资源化利用的技术瓶颈。

摸清家底，开展上海及周边垃圾处理设施专项调研，做到垃圾分类综合治理有“据”可循。

摸清行业基本情况是推动垃圾分类行业健康发展的重要前提。为此，建议开展上海市及周边地区垃圾处理设施调研，建立“长三角城市垃圾治理数据库平台”，实时掌握区域内垃圾处置设施及相关主体间物质流、信息流、资金流、环境流，做到全程可追溯，为长三角一体化城市环境管理提供科学依据。

数据库系统应涵盖的具体内容和基本功能包括：一是产业信息地图。开展垃圾处置设施及产业链专项调研工程，摸清上海及其周边地区垃圾处置设施底数及网点分布、相关参与主体及上下游协调状况，绘制垃圾处置产业基础信息地图。二是多种基础数据动态和统计资料信息。物质流：各地区垃圾品类、物质流向等；信息流：存储和运输管理信息、垃圾处理公司信息、垃圾无害化处理和资源化利用技术信息等；资金流：垃圾处理经济信息等；环境流：环境评价信息等。三是“信息公开+决策支持”两大功能。一方面，政府、企业和市民可通过该平台了解辖区内有哪些处理设施、处理何种垃圾、处理能力如何、环境影响评价及违规情况，实现信息共享、便利社会监督；另一方面，可利用数据库对区域内垃圾处理设施和产业发展状况开展定期评估，如设施分布、处理手段、处理效果、地区间处理水平差异、产业上下游链接等，成为精准化、科学化、智能化城市垃圾综合治理的“数据大脑”。

以上海为中心，建立健全长三角垃圾分类基础设施和产业体系，保障垃圾分类工作持续推进。

资源化设施和产业体系建设，是生活垃圾分类管理的前提和基础。对于垃圾分类来说，只有做到前端分类与末端有效处置衔接匹配，才能优化垃圾分类路径，做到垃圾分类工作可持续推进。资源循环利用产业已成为发达国家为数不多的持续快速增长的产业门类之一。2005至2015年的十年间，欧盟资源循环利用产业的产值实际增长了50%，而同期GDP仅实际增长约10%。德国资源循环利用和废弃物处理产业能够创造20万个就业机会，回收利用价值每年超过400亿欧元。美国从事资源循环利用的企业有5.6万家企业，每年回收再生资源总值超过1000亿美元，从家庭生活垃圾中回收的有价资源就达200亿美元。

上海及周边地区在推进垃圾的协同管理、处置利用等方面需要形成协同体系：一是建立减量垃圾协同处置统一规划与联合监管。上海及周边地区政府在垃圾处理方面的发展规划，需要从区域整体出发进行顶层设计。政府间形成跨区域联合执法检查和共同监管运营，防止企业由于趋利合作进行废弃物外运倾倒。

二是形成废弃物综合利用产业协同模式。目前上海及周边地区尚未形成分工合理的废弃物处理产业链，从事废弃物处理和综合利用的多为中小型企业，处理模式多以较为落后的填埋为主，综合利用技术水平低、产品低端化严重，亟须强化资源循环利用产业间横向耦合、生态链接、原料互供、资源共享，实现废弃物由“单一治理”向“协同利用”转变。

三是建立废弃物跨省市生态补偿机制。建议借鉴全国首个跨省流域生态补偿试点—皖浙两省新安江流域水环境补偿试点成功经验，参考碳排放权交易办法，建立废弃物跨省市生态补偿机制，输出地给予输入地适当经济补偿。

四是落实区域间生产者责任延伸制度。在上海开展试点，落实生活垃圾“谁生产谁再生、谁销售谁收回、谁废弃谁回收、谁污染谁付费”的生产者责任延伸制度，不断总结经验并逐渐在全国范围内推广。

五是完善市场交易机制。目前，国内垃圾收储运输、焚烧发电流程中多以政府主导，未能发挥市场在循环经济资源配置中起决定性作用。为此，建议完善垃圾处理市场交易机制，建立垃圾产生及处理规范制度，明确个人与企业的垃圾排放权与处置权，对垃圾处理厂处理垃圾获取的经济效益予以量化确认，提高垃圾处理的市场化参与度。

循序渐进，量力而行，保持足够耐心实现全社会共同推进垃圾分类。

从国外垃圾分类发展的历史进程看，垃圾分类成效与一个国家的经济社会发展水平息息相关。从发达国家的经验看，日本、德国等国都是在工业化进程的关键时期、经济社会达到较高发展水平，才逐渐探索出成功的垃圾分类处理经验。我国也同样需要经历相似的垃圾分类进程，过去十多年，全国一直在推垃圾分类，但始终不成功或成效不明显，这其中与公众文明意识程度、管理体制机制、配套处理设施等诸多因素有关。当前，我国已进入全面建设生态文明和推进绿色发展的新时代，我国对垃圾分类的决策部署，与发达国家普遍开展垃圾分类的历史时期基本吻合，这是时代发展的历史规律，不可违背。

因此，我们需要认清形势，把握好时间进度，保持足够的历史耐心，循序渐进推进垃圾分类。考虑到垃圾分类是一项复杂的系统工程，涉及环节多、涉及主体多、流程长，包括分类投放、分类收集、分类运输、分类处理等环节，需要环环相扣才能加以协作推进。因此，在推进垃圾分类的实际进程中，应稳中求进，量力而行，不宜过于“冒进”搞劳民伤财的面子工程。

现阶段，我们需要从培养公众自觉自发意识、健全各环节配套设施、完善政策法规制度、发挥市场化机制等方面稳步推进，通过政策、技术、市场化商业模式相结合，形成合力协同推进垃圾分类，借鉴发达国家成功经验，少走弯路，全社会树立垃圾分类“污染共治”的理念，共商、共议、共谋垃圾分类处理之道，为美丽家园和美丽中国建设做出积极贡献。

（作者矫旭东系同济大学博士后、国务院发展研究中心中国农村劳动力资源开发研究会研究部副主任，主要从事循环经济、县域绿色发展、乡村振兴等理论与政策咨询研究。）

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