让休闲农业不再用地难

□苏红键廖永松

可通过“土地银行”等模式,将农户分散的土地承包经营权集中起来,农民获得租金收入,休闲农业也可获得相对稳定的经营用地。

中央一号文件提出:“充分发挥乡村资源、生态和文化优势,发展适应城乡居民需要的休闲旅游、餐饮民宿、文化体验、健康养生、养老服务等产业。”

发展休闲农业,是推动城乡融合发展的重要契合点,对乡村振兴具有重要促进作用,存在巨大的政策机遇和市场潜力。然而现实中,休闲农业项目往往存在建设用地指标缺乏、用地成本较高、配套用地政策落实难等问题。

休闲农业建设用地指标较少。由于休闲用地按建设用地进行管理,所以只能按规定使用农民自有住宅和闲置宅基地、农村集体建设用地、“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)、城乡建设用地增减挂钩及其他规模化经营时的按比例配套用地。由于地方对休闲农业发展所需的建设用地,往往缺乏相应的规划和预留用地指标,同时,休闲功能用地按照建设用地进行管理必然涉及农用地转用审批手续,农业设施兴建之前为耕地的,非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务,这进一步加大了相关项目获得建设用地指标的复杂性。调研发现,很多休闲农业项目实际都没有建设用地指标,其配套的餐饮功能一般都采用临建简易房、大棚等方式实现。这不仅增加了休闲农业项目开发建设成本,也提高了休闲农业项目在土地使用及建设开发过程中的复杂性,配套的休闲功能往往局限在餐饮功能方面,制约了休闲农业发展。

休闲农业建设用地成本较高。根据规定,在有建设用地指标的情况下,休闲农业项目若符合土地利用整体规划,可通过办理相关手续,将农用地转为建设用地,承担餐饮、住宿、娱乐、会议等休闲功能。但是,由于建设用地成本太高,往往会成倍增加休闲农业项目成本,提高项目经营难度和风险。据调查,很多地方农用地转建设用地都在一亩地一二十万元左右,在建设用地指标紧缺的城市价格更高,而一亩农用地的流转价格区间一般在一年几百到两千元,相对而言,农用地转建设用地的成本要高很多。如此高的成本差,加上一些低成本“踩红线”用地方式的存在,降低了休闲农业项目业主合法合规拿地的积极性,严重制约了休闲农业的可持续发展。

配套用地政策的落实问题。《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》中提出了一些休闲农业用地的政策,比如“各地要将其列入土地利用总体规划和年度计划优先安排”“允许利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动”等。但在实际操作过程中还存在两方面问题。一方面,很多地方政府支持的休闲农业项目,在休闲功能建设开发过程中,相关的报建审批流程还不明确,报建审批过程还存在国土、规划、农业等相关部门职能不明确的问题,当然,这本质上也是土地用途不符合现行规定引起的。另一方面,休闲农业配套用地往往向大项目倾斜,但实际上,由于休闲农业用地规模大小不一,经营规模有大有小,大量小规模经营单位往往难以享受到政策优惠,由此导致大量休闲农业项目发展受到束缚,只能采用各种“踩红线”的方式。

“用地难”问题导致现有休闲农业项目存在大量的违法违规用地现象。相对而言,直接在农用地上建设永久住房、私人休闲农庄、会所等现象较少,但出现了越来越多的“擦边球”方式,如修建木屋或钢架房、屋顶绿化、建设大棚餐厅等。这些休闲用地的“擦边球”方式和政策的不确定性,既提高了休闲农业项目经营者的经营风险,也在经营者与地方政府之间产生了一些“寻租”空间,都不利于休闲农业的长期健康发展。

破解休闲农业“用地难”问题,应重点推进如下几方面工作。

在实行最严格的耕地保护制度的前提下,制定“易复垦、限高度、限规模”的休闲用地标准。“易复垦”,即允许农用地上放置或者搭建容易移走或复垦的建筑物,比如采用移动小木屋、集装箱或者建设简易的易拆除的木结构或钢结构小型住房；“限高度”,即要限制农用地上建筑物的高度,比如可以限定为4米以下单层建筑；“限规模”,即结合休闲农业发展需求,明确休闲农业项目中农用地承担休闲功能的比例上限(比如5%以内)和面积上限(比如不超过5亩)。在此之外,其他的休闲功能用地需求,则按规定通过建设用地指标来解决。同时,参考设施农业用地管理规定,“尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地,不占或少占耕地”或者“确需占用耕地的,应尽量占用劣质耕地,避免滥占优质耕地”。

加强休闲农业用地规划保障。为休闲农业项目配套和落实一定比例的建设用地指标,是休闲农业长远发展的最根本出路。按照2018年中央一号文件的要求,可以“预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设”。在进行城乡发展规划时,要给休闲农业发展预留足够的空间,在建设用地计划指标中配套一定比例的休闲农业用地指标,比如每年计划5%的建设用地指标支持休闲农业发展。放宽休闲农业项目享受政策的规模要求,对于各类规模的休闲农业项目,可以按比例配套一定的休闲用地指标。有的省份已经出台了相关的休闲农业配套用地政策,在实际执行过程中还有待加强部门间政策衔接和工作配合,为此,需要尽快完善休闲农业用地和项目开发建设管理程序,加强农业、国土、规划、住建等部门的合作,完善报建审批办事流程。

推广完善“土地银行”模式。长期来看,发展休闲农业还需要建立稳定的土地租赁关系。“土地银行”旨在把农户分散的土地承包经营权集中起来,推动土地经营权向种养大户、龙头企业和合作组织有序流转。在土地确权的基础上,农户将各自闲置的零散土地存入土地银行,获取租金；土地银行将土地进行整合开发,交给休闲农业项目经营者进行经营,收取租金。这样不但可以降低农户与休闲农业经营者之间的交易成本,而且使流转土地的农民可以安心外出务工、不用担心土地租金,经营者也能放心经营、增加土地投入。当前,在土地银行运行过程中还存在流转土地的定价、经营主体混乱以及经营主体的信用度等问题,有待进一步探索完善。

(作者单位:中国社会科学院农村发展研究所)

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