养老服务要跟着老人需求走

□蒲新微

政府应从老年人需求出发,建立规范的服务行业标准和市场竞争环境,而不能单纯做市场背后的守夜者。

8月21日,国务院召开常务会议,部署扩大养老服务供给、促进养老服务消费。会议指出,以需求为导向发展养老服务,是应对老龄化、提升老年人生活质量的重要举措。

近年来,在各级政府和社会各界的高度重视下,养老服务政策不断出台,服务供给量持续增加。但是,从服务质量的角度看,养老服务在满足老年人需求方面仍存在许多不足。

服务供给单向度。目前的养老服务内容和水平往往是单向度地由供给方决定,很少考虑到老年人的真实需求和意愿。比如,为方便老人享受到居家式服务,许多地方全面铺建了社区日间照料中心,但很多中心处于闲置状态,说明这种供给服务没有从老年人的真实情况出发,导致资源浪费。再比如,政府购买养老服务,也是“政府购买服务→市场提供服务→社区对接服务→老人接受服务”自上而下地单向度执行,缺乏“老人反馈→社区协调→政府监管→市场完善”的自下而上的反向通道。

服务内容碎片化。养老服务供给是以老年人的需求为前提的,这种需求不仅笼统地包括物质需求和精神需求、低层次需求和高层次需求、普遍性需求和个性化需求,更可以细化为吃、穿、住、行、医、娱、教等诸多方面,甚至可以具体到上门做饭送餐、家政与代购服务、医疗护理与康复训练、陪护聊天与心理健康教育、休闲娱乐与咨询服务等方面,而目前这些服务都是碎片化地提供给老年人,无法满足老年人的多样化需求。比如,医养结合应该是包括老年人保健—预防—治疗—康复—护理—安宁疗护—临终关怀的综合性、连续性服务体系,但是,目前具备这一完整体系的养老服务机构并不多,特别是规范性、系统性地为失能失智老人提供全程照护服务的机构更加缺乏。

标配式服务千篇一律。比如,当前诸多智能化养老服务实践平台都是站在服务主体角度,从生活照料和精神慰藉两方面制订的标准化服务清单。在生活照料方面千篇一律地制定了订餐、助洁、助医服务等,通过电视机顶盒终端系统、智能随身宝、社区网上商城等智能化设备提供服务；在失能老人健康保健服务方面,也千篇一律地列出实时监测血压、心率和紧急呼叫与救援等服务项目和价格。服务内容的标配化同样导致失能老人复杂的个性化需求难以得到充分满足。

服务主体缺乏规范与监管。市场机制本身带有自发性、盲目性和利益驱动性,若外部监管不力,政府很难确保其购买的市场化服务供给主体能够提供优质养老服务。不同政府部门之间、政府与市场化服务主体之间都存在利益分割,如果不加以监督、约束和规范,容易导致各主体在提供实际服务过程中“钻空子”“打擦边球”“随意变通”“上有政策下有对策”“无序竞争”等问题。公办养老机构和登记在册的民办养老机构相对容易依照规范的准则提供服务供给,但是目前大部分人选择居家社区养老服务,而家政服务公司的服务标准难以统一和监督。

在“银发族”日益庞大的背景下,养老服务从以供给为导向转变为以需求为导向,可以让养老服务的发展方向更加清晰、更具针对性。政府应积极引导养老服务业对标需求、查缺补漏,促进养老服务高质量发展。

推广对话式服务、形成养老服务链,建构规范的服务体系。要充分重视需求导向的供给服务,改变传统单向度的供给模式,运用对话方式推进改革,通过老年人的反馈意见和实际需求来设计养老服务供给项目。同时,要探讨为多元复杂的老年需求建立养老服务链,具体而言:服务主体方面,建立政府、社区、市场、家庭信息联通和共享机制；服务内容方面,针对老年人打造出从低层次的生理需求到高层次的精神需求、从低价格基本需求到高品位高需求的多个服务供应链；服务环节方面,通过社区将服务需求方与服务供给方直接对接起来,建立服务对象—社区—服务者三方共通机制,通过社区协调供需服务关系。

拓宽服务主体、创新服务方式,打造规范的服务队伍。要培养专业社会工作队伍和全科医生以及专业护工人员,由以往粗放型供给转变为专业化集约型服务。除此之外,也要大力挖掘低龄老年人参与服务供给。比如以街道为中心,培养社区低龄老年人服务圈,利用各社区老年人信息档案,广泛动员以街道为单位的互助服务。这些老年人的年龄差较小,互相理解,可以避免年轻护工与老年人因年龄差距带来的沟通性障碍。老人互助圈既能发挥老年人余热,为部分低龄老人提供增收机会,也能较好地满足高龄老人以及失能半失能老人的需求,还能减轻政府养老服务的负担。

把握市场介入程度、完善互联互通互督机制,建立规范的行业标准。要准确定位政府与市场的介入方式和程度,避免过度的市场化开发带来系列弊端。政府不仅要肩负兜底功能,为高龄空巢、困难失能等特殊老人购买服务,而且要肩负后盾功能,规范养老服务行业标准,指引养老服务人才培养导向,监督市场与社区的服务规则等等。比如,目前很多养老院所收养的对象限于自理和半自理型老人,那些最需要照护的失能、高龄老人却不能入住,且缺少医疗照护、精神慰藉等方面的服务,因为这些服务成本高、见效慢、利益驱动弱。所以,政府不能单纯做背后的守夜者,而应积极参与养老服务业的指导、甄别、监督和协调,着力引导和规范各类养老院的建设,从老年人需求出发建立规范的服务行业标准和市场竞争环境。

强化浸入式监管、进行价值取向定位,形成规范的养老服务环境。在多元化服务供给模式中,单纯依靠政府的传统监管方式将会无力应对整个养老服务市场,应改政府外围性单一监管模式为浸入式网格监管模式。因此,应该既强化政府的法律制度性监管,又注入行业内部规则性监督,既加强社区对服务程序的监管,又重视受益者对服务质量的反馈,由此提升服务效果和整体满意度。同时,要推进养老服务供给改革与规范体系的建立,还要从软环境角度倡导社会道德建设。在激发市场活力、肯定人们在养老服务市场中对经济利益的合理追求的同时,要培育和完善以老人为本的社会服务风尚,更要引导人们在社会规范和经济伦理的范围内参与养老服务业的发展。

(作者系吉林大学哲学社会学院教授、博士生导师)

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