租客回家、应急状态与群体自治

当前，在抗击疫病的斗争中，不少地方采取封闭小区的做法，这当然有必要。但随着春节回乡人员陆续返回原先居住的城市，有些地方出现了限制外地租户进入小区的情况，加上相关的房屋中介也暂停租房业务，导致一些外来务工人员无家可归，春寒料峭，流落街头。

这种做法在法律上并无依据，在实际上不仅无法防控疾病，反而可能导致疫情蔓延，甚至带来其他的次生灾害。

有人以法谚“紧急状态无法律”来为这种做法辩护，认为在对抗疫病的紧急情况下不能这么“讲究”。这实在是一大误解，所谓“紧急状态无法律”是对个人而言，指个人在紧急状态下可以实施平常法律所禁止的行为，如紧急避险、正当防卫。而对公权力来说，在任何情况下都要依法而行，不得违背。

在应对包括传染病在内的突发事件时，我国《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等一系列法律法规，为公权机关采取一系列应急措施提供了法律依据。根据上述法律法规，政府有对小区采取封闭管理的权力。

当前，按照《突发事件应对法》的规定，多地都已经启动突发公共卫生事件二级警报。发布二级警报，进入预警后，县级以上地方各级人民政府可以采取一系列应急措施。其中就包括关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动。

《传染病防治法》第四十二条也规定：传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取紧急措施并予以公告。其中的一项紧急措施就是封闭可能造成传染病扩散的场所。

但是，这种应急措施并非没有限度，它同样要依法而行，遵循适度的原则，必要时需要由最高立法机关或最高行政机关依照宪法制定特殊的法律法规。

我国《突发事件应对法》第十一条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。” 该法第六十九条则强调：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”

上述法律法规是对政府采取应急措施的授权，同样也是对其行使应急权的规范与限制。

回到小区管理的问题上。首先，对小区进行封闭管理不等于对整个城市实行封锁。《传染病防治法》第四十三条规定：“甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取本法第四十二条规定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。”

也就是说，只有在甲类传染病的疫区，当地政府才能采取封闭措施，禁止人员进入。根据国家卫健委发布的2020年第一号公告，新冠肺炎属乙类传染病，经国务院批准采取甲类传染病防控措施。疫情的发源地武汉据此从1月23日起封城，限制人员进出。但我们注意到，许多其他城市既没有宣布为疫区，也没有采取封城措施，但却对从外地返回的租客采取了诸多限制措施，乃至剥夺了他们进入居住地的自由。

住宅权作为公民的基本权利，受到宪法的保护。我国《宪法》第三十九条规定，“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯”，便是对公民的基本居住需求作出的保障。从这个角度出发，租户赖以栖身的租赁房屋属于其住宅，受到宪法的保护。租户依法享有对所租赁房屋的居住权利，即便有关地方根据《突发事件应对法》对小区采取封闭性管理，这种应急措施也不能剥夺公民基本的宪法权利。事实上，许多采取封闭性管理的小区允许住户外出公干，这样一来更没道理禁止返工的租户入住了。

当然，如果认为外来租客有扩大疫情的危险，相关政府可以对他们采取隔离措施。《传染病防治法》第四十一条规定，“对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施”，并且“在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障；被隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬”。同样，《突发公共卫生事件应急条例》第四十三条也明确规定，“县级以上各级人民政府应当提供必要资金，保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治”。简单说，隔离可以，但隔离及其产生的相关费用，依法应当由有关政府承担，不能转嫁给民众。

现在有些地方要求外来务工人员接受隔离，同时支付数百元不等的隔离费用，明显违反了上述法律规定。不仅如此，一些外来务工者因为无力支付隔离费用，而不得不露宿街头，反过来又增加了疫情蔓延的风险。历史给我们提供过这样的教训，2003年非典期间，就曾有患者因为担心无法支付医疗费用，逃离医疗场所，造成疫病传播。更值得警惕的是，某些公权人员可能借包括隔离在内的应急措施，牟取私利。

还有些地方以“村民自治”、“小区自治”之名禁止租户入内，乍一听冠冕堂皇，其实同样缺乏法律依据。

村委会和居委会虽是群众自治组织，但根据法律授权履行行政管理职能，这就要求其履行保护公民基本权利的义务，非因法定授权不得擅自干预甚至取消公民的基本权利。《村民组织法》第二十七条明确规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”

该法第五条规定，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。村委会采取应急措施防控疫情，即是对相关政府工作的协助，属于公务行为；相关政府需要遵守的法律法规，它自然也要遵守。

同样地，小区物业和业主委员会也不能以“自治”之名侵犯公民的住宅权。物业是接受业主委托，依照合同约定，对特定区域内的物业实行专业化管理并获得相应报酬的机构，并没有任何干涉租户居住的权利。

至于业主委员会，则是由业主选举产生，行使业主共同管理权的一种组织形式。《物权法》第七十六条规定了业主大会的权利，主要关于小区共有财产的使用以及选聘物业等事项，并不涉及限制公民的基本权利。

有人要问了：不是少数服从多数吗？任何理论都有其适用范围，“少数服从多数”也一样，一味地强调多数的正确性，将不可避免地会导致“多数的暴政”。假使小区多数业主的表决，就能够否定外来租户的基本需求和权利，那么宪法作为人权保障书的尊严何在？在我国，根据《立法法》第八条的规定， 只有全国人民代表大会及其常委会规定的法律才能规定限制人身自由的强制措施和处罚。除此以外，任何团体、个人都无权通过自治条例来对公民的人身自由进行限制和剥夺。

应该强调的是，有一些最基本的权利，即便是全国人大及其常委会也不能削减和限制，比如公民的基本生活需要，这其中当然也包括基本的居住需要。这也是为什么本杰明·贡斯当要说，“多数的同意并不能使任何行为合法化。有些行为永远也不能合法化”。

恐惧和激情往往令人忽视法律的边界。这里，我想再次引用托克维尔在《论美国的民主》中的有关论述，“当人民任其激情发作，陶醉于理想而忘行时，会感到法学家对他们施有一种无形的约束，使他们冷静和安定下来。法学家秘而不宣地用他们的贵族习性去对抗民主的本能，用他们对古老事物的崇敬去对抗民主对新鲜事物的热爱，用他们的谨慎观点去对抗民主的好大喜功，用他们对规范的爱好去对抗民主对制度的轻视，用他们处事沉着的习惯去对抗民主的急躁”。托克维尔将对抗多数暴政的希望寄托在法律人身上。

在疫情蔓延的当下，法律人无法像医护人员那样战斗在抗“疫”第一线，但或许我们也有自己的战场，那就是用法治的精神去对抗乱相的蔓延。有人说法治是社会的免疫系统，的确如此。免疫系统被破坏了，人就会生病，瘟疫就会蔓延；法治被破坏了，社会就会失序，动荡和苦难在所难免。也正因为如此，任何应急状态都不应成为突破法治底线的借口，而任何群体自治也不可能真正建立在践踏少数人的基本权利之上。

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作者罗翔系中国政法大学刑事司法学院教授，“应急管理法律与政策研究基地”研究员。中国政法大学法学院教授赵宏对本文亦有贡献。作者文责自负。法治中国，不在宏大的叙事，而在细节的雕琢。在“法治的细节”中，让我们超越结果而明晰法治的脉络。本专栏由法律法学界专业人士为您特供。(本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)

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