建设法治政府更应强化人大作用

□南都

4月12日，广东省政府发布了《广东省法治政府建设指标体系(试行)》，规定了数个“百分之百”：重大决策要百分之百听证、民调，政府信息依法申请公开和答复要百分之百，政府规范性文件不得创新行政处罚、报备率及合法性审查审核率百分之百。据悉，该指标体系将于今年6月1日正式开始执行。

公布《指标体系》，可看做是制度建设的一种举措。通过对法治政府的建设目标进行分类，又在不同类别下设置指标级别，最终以数字化的形式反映相关行政机构的法治水准，这样的考评形式显然是政府转型的一个具体表现。

不过，在陷入具体指标、权重是否合适的讨论之前，关于建设法治政府的路径依旧还是有必要做一个梳理。法治政府的建立最终依靠的是制度，而不是某次不管是温和还是激烈的抗议行动。而就制度建设来说，本身也存在不同的层级和类别。例如，为何广东的政府为了获得自身决策和执行的合法性，并没有主动寻求既有监督机构——本级人大——的支持，而是直接转向了处于无组织状态的公众。个中原因，当值得深思。

一个可能的原因是，近几年政府推行政策时常要面对不可预料的汹涌民意。新媒体的普及催生了民意涌起的年代，作为政府，要想获得具体某一政策推行的合法性，抚平民意的抨击，都是不容回避的。因此，细心之人不难发现，近几年广东、广州两级政府所下发的关于重大决策听取民意的文件，林林总总相加也许超过了10份。如此多的文件强调民意的重要性，这当然没有什么不好，只是从长远的角度看，这样的制度建设本身就带着一种“工具理性”，所应对的只是一时的民意，在客观上忽视了人大监督这一制度的同时，也存在制度重叠建设的嫌疑。

当然，政府的偏好也是在与民意的互动中产生的，事实上，主流民意与政府一样，都有意无意在回避人大的制度建设。但民意的偏好毕竟选择有限，例如公众即便试图强化人大的监督角色，但可获得的空间有限。反过来，政府的选择空间相对更大，但基于利益逻辑进行分析，一个强大的人大未必是政府所欢迎的。而另一方面，对于双方而言，强势的政府和汹涌的民意之间直接达成一定的规则，至少看起来交易成本会更低。

建设“法治政府”，这一目标不可谓不高远。而实现这一目标，必然要依靠一些具体的制度来支撑，但到底是依赖各种零碎的重视民意的文件来达到，还是回归到我们拥有的制度本身，通过发挥和强化人大的作用来实现呢？选择何种路径，将取决于此一时代的政府和民众，是将法治政府看做一种价值性的目标，还是一种工具性的目标。

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