吃空饷“吃”出来的权力病

12月19日，全国机关事业单位吃空饷问题治理工作电视电话会议召开。

所谓“吃空饷”，本意是指军队虚报名额、冒支军饷的行为。随着时间的推移，这种通过虚报名额来冒取的现象从军队蔓延到地方，成为了一大痼疾。

唐朝全国军队“有籍无人”的比例竟然过半

历史上，何时开始出现吃空饷现象？先秦时代，由于是世袭贵族社会，无论是地方的官，还是军队里的将领，都是有分封领地的贵族，并不领取“俸禄”，而且士卒当兵打仗只是服劳役，也没有军饷可领，因而自然也就不会有所谓吃空饷的问题。

到了秦汉大一统之后，随着世卿贵族社会的解体，由朝廷付给的俸禄代替了此前的封地，吃空饷才有了存在的可能。

1975年在湖北云梦出土的《睡虎地秦简》中，就出现有“不当禀军中而禀者，皆赀二甲”律文，即是专门针对冒领军粮的处罚，说明到了秦代,军中已经出现了虚报名额冒领军粮的现象，可谓中国古代吃空饷最早源头。

从现存的史料来看，中国古代军队出现大规模吃空饷的弊端，是中唐以后的事情。随着时间的推移，隋唐时期一直实行的府兵制到了唐代中期已经名存实亡，不得不改为了募兵制，士卒载于军籍并由朝廷按册支付军饷、供给，由此给统兵将领打开了虚报兵额、冒领军饷物资的方便之门，军队吃空饷现象也就十分普遍。

唐代宗时期的大诗人白居易，形容当时军队吃空饷的乱象时说：天下各地统兵之将，无不捏浮报军籍以冒领粮饷，按实核计，真正实存的兵数不到十之六七，如果出现战死、逃亡情况，则十年之内实际兵数又将减少十之二三。

全国军队“有籍无人”的比例竟然已达到了一半以上，足见其时吃空饷问题之严重。不仅如此，即使在实际在籍的兵员中，还存在很多隐形吃空饷的现象，不少士卒不过是按时应卯，平时却各有营生，甚至有士卒终日市场摆摊做小买卖。

延至宋代，军队吃空饷的现象更是激增。据《宋史》《续资治通鉴长编》等史书记载，宋仁宗时期的中央禁军，按照正常编制，应该是以马军四百、步军五百为一指挥，但是“额存而兵阙”、不满编的情况比比皆是，大多数指挥仅有马军数十骑、步军也不过二百余，虚报兵额超过半数。一直困扰北宋始终的“三冗”之弊中，因吃空饷而起的就有“冗兵”、“冗费”两项，三占其二。吃空饷泛滥，军队虚空，最终也导致了北宋国防虚弱不堪。

大明朝腐朽的制度，给了将领“豹子胆”

明嘉靖年间，由于皇帝整天忙着炼丹寻仙，大明朝上下腐败成风，北方边境的鞑靼猖狂，屡屡挑衅。嘉靖二十九年，鞑靼带兵攻打大明朝，一路上，攻大同，打蓟州，竟然长驱直入直抵京城。京城危在旦夕，可让人奇怪的是，朝廷却迟迟没有动静。原来，当时驻守京城的早已不是以前的十几万大军了，彼时的京师名义上有十四万兵士，可实际上实打实的算，才只有区区五万人而已。大明朝那腐朽的制度，给了领兵将领“豹子胆”，九万军饷就这样装进了他们自己的腰包。

本来，明朝肇建之初，明太祖朱元璋鉴于宋代募兵制造成的“冗费”、“冗兵”之害，改行“兵农合一”的“军户”制度。被划为“军户”之家能分到一块土地，战时出征，平时务农，并不从朝廷支取粮饷，因此也一度杜绝了吃空饷的可能。但是，这种不分良莠、强制限定军籍的军户制度，时间一久不可避免地会走上僵化、衰落之路。由于军户兵弱不堪用，明代后期又重行募兵制，吃空饷的历史老问题也就如影随形地出现，到了明代末期已相较唐、宋有过之而无不及。

明朝开国，朱元璋号称养兵百万，不费百姓一粒米。可惜，至王朝末年，军队根本无法养活自己，只能虚报兵额，冒领粮饷。将领袁崇焕向崇祯皇帝禀报将领毛文龙的罪状：“文龙一匹夫，不法至此，以海外易为乱也。其众合老稚四万七千，妄称十万，且民多，兵不能二万，妄设将领千。”（《明史·袁崇焕传》）士兵只有四万七，却报十万，这空饷，多吃了一倍。然而，毛文龙被杀后，袁崇焕担心其部下生变，不仅不予减饷，反而将饷银增加到十八万，这是不是将吃空饷合法化了呢？

毛文龙吃空饷，被袁崇焕举报。吴襄吃空饷，却向皇帝主动坦白：“臣罪万死，臣按册兵力八万。核其实三万余人，非几粮食不足以养一兵，此各边通弊，不自关门始。”“若三万人皆战士，成功何待今日？臣兵不过三千人可用耳。”（《绥寇纪略补遗》）吴襄是吴三桂的父亲，曾担任辽东总兵。虽然他口口声声“臣罪万死”，心里却清楚，皇帝并不会因此惩罚他，因为军队吃空饷是当时的潜规则，犹如拉帮结派是官场的潜规则一样。关键在于，你吃空饷不能吃过了头，三万兵，报八万；孙承宗五万兵，报十一万；毛文龙四万七千兵，报十万，依此比例，便不为离谱，执政者只好睁一只眼闭一只眼。

清朝的军队吃空饷，吃出一个名目，曰“荫粮”

清朝的军队吃空饷，蔚然成风，甚至还吃出一个名目，曰“荫粮”。依大清军制，分八旗和绿营。绿营是汉兵，自然不及八旗尊贵，同一军阶，其待遇还不足八旗的三分之一。据《清实录》，光绪二十三年，议裁长江水师，理由之一是水师“口粮亦较绿营为优”，由此愈发可见绿营待遇之低，常被拉出垫底。因饷银菲薄，绿营吃空饷，便有了合理性与急迫性。

清乾隆皇帝曾一度核查云南绿营驻军粮饷情况，结果发现绿营上下吃空饷早已是不成文的规矩，如开化镇额定驻军应该有185人，但实际兵丁数仅71人，有114人是在吃空饷，有营官甚至将自

己不满十岁的亲属编入册籍支领钱粮。至于嘉庆、道光之后，清代各地八旗、绿营驻军“不事操防，以空名冒钱粮，专事肥己”，而且还出现了军队里的空饷名额不仅可花钱贿买，还可以父子相传。彼时有一个说法叫“荫德”，指先辈遗下的德泽，与其相应，吃空饷则美其名曰“荫粮”。这犹如将一项弊政包上了合法的外衣。

军队与执政者，就此沉入一场“甜蜜”的骗局。鸦片战争爆发之前的1838年，禁烟派官员黄爵滋在奏折中说，“粮多冒领，则有饷无兵”，1853年吏部右侍郎爱仁则向皇帝奏称，京师“步军营额设甲兵共两万一千余名，风闻现在空额过半”，可见吃空饷现象之严重。

古代军队的吃空饷，与现下“不上班但是可以领工资”的现象，尽管有很大不同，但也有共同点，即财政的混乱和低效率。公共财政本来应完全用于公共服务，但吃空饷却使公共财政支出转化为个人私利。

战乱时期，民国这样的案例同样也不少。江西大余县警察局，因吃空饷案发，本来，正式警官和警员只有123人，上报的名额，却达255人之多，浮报与实有的比例，堪比明末军队吃空饷的成例。这些空饷并未落到警员头上，被局长郭焱冒领后折价变卖。调查此事的江西省高等法院大为震怒，斥道：“系该员糊涂抑或是胆大包天？浮报人数竟超实有，实属罕见。”这是1943年的事，因时值抗战，案件一拖再拖，最终不了了之。

地方行政吃空饷，是为“权”而不是“饷”

随着时间推移，吃空饷逐渐开始从军队向地方行政系统滋蔓，最后成为军、政两界均存的一大痼疾。

与军队明目张胆虚造名册、冒领粮饷不同，历代地方行政吃空饷大多是“实有其人但不履职”，属于是一种“隐性”的吃空饷。例如，东汉末年，董卓擅权，“一人得道，鸡犬升天”，不仅让家族成员担任各种要职，还加封自己年幼的孙女为谓阳君，甚至将自己仍在襁褓之中的幼子也封为侯爵。除此以外，如魏晋、两宋时代官制繁复，存在有不少“遥领”、“兼”、“摄”等只领俸禄、不需实际履职的官员，也算是另一种形式的合法吃空饷。但是，上述两种吃空饷现象的存在，显然都是为了“权”而不是“饷”。

明清之后，地方行政吃空饷现象才开始变得日渐多了起来。明嘉靖十四年，工部书吏蔡泳受等人，通过造假印、虚报官员姓名的方式，前后共计冒领银七万两之多。明末崇祯年间，一度任职京官的林时对曾描述自己在京中衙门见闻：京城各衙的衙役多半“窜籍”三大营，两边冒名领取粮银，已是十分普遍的现象。清代虽然对地方衙门的吏役人数有严格限定，但是全国各地州、县衙门的书吏、衙役规模总数多达百万计，其中到底有多少只是“挂名”而已，到了清中后期实际早已无法计算，地方赋税“存留”中有多少是真正用于支付给吏役，也就成了一笔难以厘清的糊涂账。

当然，与军队吃空饷相比，中国古代地方行政吃空饷现象一直要少得多，问题也远没有军队那么严重。个中原因，除了地方官薪俸支出相对军队监管更严格、透明外，还有一点就是，中国历代多是由地方官全权负责的“代理人”制度，地方官员对于地方的税赋收入，除了按规定数额上缴中央以外，剩下地方行政经费都是由地方官全权处理，因而吃空饷对于官员并无太大意义。而对于差、吏，由于可支取的薪俸（“工食钱”）微薄，挂名领薪、吃空饷反而不如弄权谋私、敲索乡里来得“划算”。因此，中国古代地方行政中“吃空饷”现象不如军队那样普遍，不仅不是因为地方官吏更加廉洁、自律，而恰恰是因为在同样缺乏权力监管的情况下，地方官吏有比“吃空饷”更为简便、实惠的谋私途径。□据《解放日报》王一/文

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