农地入市要兼顾公平与效率

□唐伟

近日《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发,这标志着我国农村土地制度的改革即将进入到试点阶段。国土资源部负责人介绍,试点将在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中选择,封闭运行,确保风险可控。试点工作将在2017年底完成。

农村土地制度改革动议已久,然而囿于各种复杂的利益因素,改革进程却并不顺畅。随着党的十八届三中全会确立了新的要求与改革方向后,包括土地管理法修改在内的一系列配套措施,都可能有新的动作。土地是农民赖以生存的基础,土地改革与他们的利益息息相关,也与农村的社会稳定密不可分,可谓牵一发而动全身。因而,采取先行先试的原则,在充分有效的试点基础上,总结经验教训,探索出一套可行的做法,是深化土地改革的明智之举。

农地入市改革之所以面临一些困难,就在于当前的土地制度存在城乡二元结构。依据现行土地管理法规定,农用地也就是集体用地只能用于农业生产,非农用地的范围也限于农民宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地。相对于城市国有土地而言,集体用地无论在使用范围还是补偿标准上,都存在一定的差异性。同时,由于土地是农民最基本的生产资料和生活资源,其失去土地之后,如何解决生计问题,如何享受与城市拆迁人员相同的待遇,都是土地改革所必须考虑和解决的事情。

当前的问题在于,土地收益的较大部分被地方政府所占有,农民从中受益不多,也难以实现靠土地养老。更重要的是,农用地尤其是耕地的数量,关系到国家的粮食安全和农业的基础地位,确保耕地红线不被突破属于刚性底线。那么,什么性质和用途的农用地可以入市,如何在征收过程中,最大化确保农民的利益,就必须兼顾公平与效率,如此改革试点才能破题。

从深圳等土地改革试点城市的经验来看,所谓公平就是在土地的安置补偿上,要尽量做到城乡一体和区域一致,而不能出现城乡过大的差距。虽然农村集体用地与城市国有土地之间,在土地性质上有较大的差异性,但在补偿的原则和标准上应当进行参照。时下的农村集体土地征用补偿中,政府、集体和个人之间的比例失衡,农民未能从土地征用和入市中,享受到更多的好处。因而,保证“农民利益不受损”的原则十分重要。

在公平之外,效率同样重要,并能够以此避免滥征和圈地现象出现。因而需要做好土地的用途管理,本着公益优先的原则进行用地安排——优先解决学校、养老中心、安置房建设等公共基础设施用地,以便于惠及民生。凡是规划内的用地,无论是集体还是国有,都可以采取划拨的方式提供,然后给予农民足额的补偿；如果涉及到商业性用地,则要采取招拍挂的形式公开上市。总之,要力求做到统一管理,严格总量控制和城乡一体,实行集体土地和国有土地同权同价,土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线就能得到坚守与巩固。

（据《法制日报》）

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