一次破界的规划

什邡市马井镇是成都平原的“菜篮子”之一，全镇有5个村都在发展蔬菜产业，但因缺乏统筹规划，各敲各的锣，产业发展难有突破。

今年，马井镇5个村突破行政区划界限组建村级片区，并整合基层党支部、蔬菜产业新经济组织、新社会组织成立“什邡市马井蔬菜产业党建联盟”，共谋农业规模化发展。

这是四川省正在推行的两项改革“后半篇”文章的一个缩影。

去年11月，四川省作出以片区为单元编制乡村国土空间规划的部署，并将其作为推进两项改革“后半篇”文章的总牵引和主抓手。以片区为单元编制乡村国土空间规划，核心是打破县域内行政区划和建制界限、推动经济区和行政区适度分离，重塑乡村经济和治理格局，已于去年3月启动试点。

这张新蓝图如何绘就？近日，记者来到四川省首批试点地什邡寻找答案。□四川日报全媒体记者 寇敏芳

打破界限的片区

破除行政区划的有形之“界”与“各自一亩三分地”的无形之“界”

四川省乡村数量多、规模小、分布密、实力弱，修条村道、栽根电线杆子，都可能因跨村跨镇难以协调推进，规模化发展产业、提供公共服务、搞好乡村治理面临的困难就更多。

破界。在两项改革“后半篇”文章中，四川在全国创新提出以片区为单元编制乡村国土空间规划，推动经济区和行政区适度分离。

如果说“前半篇”文章是物理变化的减量，“后半篇”文章就是化学反应的提质。“要推动两项改革从建制变化到体制变革，划片是第一步。”省民政厅相关负责人表示，从乡镇到片区、从行政区域到“经济区和行政区适度分离”，不仅要求破除行政区划这个有形之“界”，还要破除“各自一亩三分地”的无形之“界”。

如何破？这是一项考验。四川省的划片思路是，在不打破乡镇行政区划的前提下，从经济体量角度考察，以2—5个乡镇（街道）为一个片区开展划片；选择基础条件好、辐射能力强的建制镇作为中心镇，引导其成为片区内人口吸纳、产业承载、公共服务和交通物流等的核心。

2021年3月起，什邡开始试点，此间共经过三次大调整，从五区变三区，再从三区调四区。在什邡市乡镇行政区划和村级建制调整改革“后半篇”文章领导小组办公室副主任王剑的办公室，透过一叠规划草图，背后的调整跃然纸上。

“前期划片，每次开会都要为这个地方争论。”王剑指向地图左下角的马井镇，它紧邻主城，天然具备吸引产业转移的优势；同时又是什邡重要的蔬菜基地，向北划入雪茄种植业发展片区也有基础。确定产业发展定位，很“考手艺”。

此外，当地沿龙门山区的乡镇有3个，高处1个乡镇部分区域在大熊猫国家公园内，应以保护功能为主；低处2个乡镇山区旅游资源丰富，农家乐早已形成规模。“在划片时，要处理好生态保护和发展的关系。”王剑表示。

“统筹发展布局和资源投放，在更大范围内促进产业集聚和协作，培育区域经济支点。”王剑说，什邡通过11项基础研究，在广泛征求群众意愿的基础上，确定了划片思路。

最终，什邡将10个镇（街道）划分为石亭江产城融合发展片区、雪茄种植业发展片区、龙门山旅游带什邡半山片区、龙门山旅游带什邡蓥华片区4个镇级片区，将124个村（社区）划分为27个村级片区。沿龙门山区的3个乡镇最终被分成两个片区，高处重保护，低处重开发。

划片之后，设立区域发展的新支点中心镇，今后配置资源要素、优化生产力布局、完善区域基础设施和公共服务设施都将围绕中心镇展开。

目前，全省片区划定已完成，共划定809个乡镇级片区、6812个村级片区，设置700个中心镇、128个副中心镇、7392个中心村。

“多规合一”的规划

优化要素分配，各部门从规划的“裁判员”变“运动员”

“合村并镇后，仍然存在利益分配不均衡、公共服务需求对接不准、发展治理提升不足等多重问题，需要通过空间规划引领优化生产力布局、公共资源投放，提升发展能级。”省社会科学院原副院长郭晓鸣说，国土空间规划具有刚性约束，也就是说同一片土地，是种粮食蔬菜、修房子修路，还是搞生态保护、发展乡村新业态……都会通过这次规划明确下来。

什邡按照“一片区一主业一特色”划片，片区不同发展方向也可能不同。“马井镇之所以分歧大，其实就是不同发展方向的博弈。”省国土空间规划研究院全程参与了什邡片区规划的编制过程，副院长夏太运介绍，每个地方都有自己的发展诉求，但最终要放到县域的大盘子考量，这是从规划的源头打破“一亩三分地”的实践。

马井镇最终被划入雪茄种植业发展片区，这是什邡划定的农业发展片区。“马井镇耕地保有量大，种植业基础好，不能片面追求发展，违背耕地保护红线。”王剑介绍，几番激烈讨论后，终于达成一致意见。这次调整具有重要的探索意义，在四川省后来确立的规划原则中，优先划定耕地和永久基本农田保护红线，再布局生产发展成为刚性要求。

翻看什邡的规划底图，土地矛盾的确存在：马井镇的玉马片区是一个种植业为主的村级片区，现有耕地保有量超过70%。根据片区规划，未来耕地面积还将增加，是建设用地的13倍还多。

“如果放在过去，肯定要闹意见，但这次我们通过片区规划解决了分歧。”什邡市自然资源和规划局相关负责人介绍，划片之后产业连成一片，可以集中力量办大事。“比如说烘干车间，原来每个村都要建一个，浪费土地，现在片区建一个大的，标准更高，统筹性更好。”规划配足了要素，保障玉马片区农产品加工、流通、乡村旅游休闲等新产业新业态用地共21.87公顷。

为支撑规划落地，什邡将片区空间规划和专项规划同步编制，因地制宜形成“1+ N”规划序列。比如为了保护好耕地生态空间，农业部门统筹规划高标准农田建设项目，自然资源部门匹配生态修复项目，交通部门规划毛细路网……各部门从规划的“裁判员”变成“运动员”，共绘一张蓝图。

这一做法也成为四川省片区规划编制的统一要求。“做好重大项目、各类规划有效衔接，尤其将‘后半篇’文章专项方案内容植入片区，做到‘多规合一’。既有总体的蓝图引领，又有细化的实施路径。”省自然资源厅相关负责人说，就像一本配了“说明书”的图纸，方便后期项目落地。

“只加不减”的布局

突出发展导向，中心镇做加法，一般镇不做减法

“规划的一个重要思路是突出中心集聚。”省自然资源厅相关负责人表示，将通过规划引导政策、资金、项目等资源要素向县城和中心镇倾斜，增强县城和中心镇人口吸纳、产业承载、公共服务等功能。

“中心镇就像城乡之间的一道桥梁。”四川大学经济学院经济系主任姚树荣认为，随着优势资源和产业的布局，会进一步吸引农村人口往镇上转移，探索适合四川特色的城镇化路径。

过去，乡镇公共服务布局大多“小而散”，比如在什邡雪茄种植业发展区，师古、南泉、马井镇各有一个消防站，但力量分散、人员较少，服务效能不高。新的规划蓝图中，3个镇的消防力量被整合起来，集中到中心镇，形成“1+1+1＞3”的合力。

产业布局也将优化。四川省突出发展导向，按照宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜旅则旅的思路规划产业和项目，助推形成“一片区一主业一特色”的发展格局。

以中心镇师古镇的家具产业为例，原来像豆子一样分散的加工企业将被规划聚拢，整合进入场镇周边的工业组团。“过去，有些企业想要扩大规模，但因为落地在了乡村，周边被农田环绕，没有发展空间，进入组团后，配套设施跟上了，发展空间也充裕了。”师古镇相关负责人表示。

为了促进规划能够顺利实施，什邡在规划编制阶段同步探索相应举措。师古镇红豆村和师古村建立村级“党建联盟”，搭建交流互动平台，化解两村利益纠纷，合力推动了跨村景区的落地。下一步，什邡计划把村级基层探索的“党建联盟”固定成制度体系。

“资源都给中心镇了，我们这些一般镇咋办呢？”有群众质疑。

“不是选了中心镇，其他乡镇就不发展了，这是个误区。”什邡规划编制团队曾向清华大学中国发展规划研究院院长杨伟民求教，对方明确了观点：中心镇与片区内的其他乡镇是中心集聚、辐射带动、互促互进关系，绝对不是取代关系。

郭晓鸣也建议，应鼓励中心镇和一般镇探索“以强带弱”的共富发展路径，在特色产业和集体经济发展中创新项目联建、股份合作、联合经营等抱团发展模式，逐步缩小差距并走向均衡发展。

“中心镇做加法，一般镇不做减法。”王剑说，发展的要素向中心镇聚集，但公共服务配套不会减少。省自然资源厅相关负责人补充，将通过加大投资力度，优化布局“两所一庭”等机构设施，统筹规划建设一批具有区域性服务功能的学校、卫生院、养老院、文化站等公共服务设施。

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