浅析检察机关职务犯罪预防工作之困局与改进方向

当前，我国专设的预防职务犯罪机构主要有纪委和检察机关，体现为纪委内部设立了预防腐败局，检察机关也内设有职务犯罪预防部门。党的十八大以来，国家从顶层设计方面着手将反腐败从治标阶段推向治本阶段，制度反腐成为当前的重大课题。然而，我们的预防职务犯罪工作的制度和方式与反腐的要求还有一定的差距。笔者尝试借鉴香港特区的预防职务犯罪工作制度与经验，阐述预防职务犯罪工作的改进方向。

检察机关预防职务犯罪工作的现状

（一）预防职务犯罪工作的基本内容

《中华人民共和国刑事诉讼法》等相关法律并未明确规定预防职务犯罪工作的内容。从多个省、市、自治区的职务犯罪预防工作规程来看，预防工作主要有六大项：预防咨询、犯罪分析、预防调查、警示教育、预防咨询、行贿犯罪档案查询。

（二）预防职务犯罪工作面临的困局

1.立法上未明确检察机关的职务犯罪预防工作权责。目前的刑事诉讼法只明确了检察机关的职务犯罪侦查权，而未明确预防职务犯罪的工作权力和职责。

2.人员配置难以适应目标要求。检察机关尤其是基层检察院目前人少案多的矛盾较为突出，职务犯罪预防工作的力量也显得更为为薄弱。

3.预防职务犯罪工作方法创新不足。例如，预防调查、犯罪分析两项工作属于调查研究型的工作，调查研究的深度还不够，揭示犯罪深层次原因的能力还不足，仅限于对职务犯罪案件发生件数、人数、原因、危害的分析，存在着内容重复的现象。

4.大预防的工作格局还未形成。职务犯罪预防是一项系统工程，直观表现为要制度约束其不能犯，有惩罚震慑其不敢犯，有教育感化其不想犯等等。而这些工作并非纪委或者检察机关能够单独能够完成。根据法律和规定，检察机关负有查办职务犯罪的职责，而预防工作又多为建议性的工作，因而达到良好的预防职务犯罪效果就要形成“大预防”的工作格局。

香港预防职务犯罪工作制度之借鉴

香港特别行政区政府的廉洁程度之高得益于廉政公署。虽然大陆的检察机关与香港廉政公署的性质和工作制度不同，所根植的社会制度也不同。但借鉴廉政公署的防贪经验，对完善我们的预防职务犯罪工作有所裨益。

（一）注重从制度和程序上堵塞漏洞

廉政公署的预防部门包括反贪处和社会关系处。防贪处是廉署中肩负审查职能的部门，主要从制度方面入手，负责审查政府部门、公共机构和私营机构的规章制度和工作程序。寻找可能导致贪污、贿赂的隐患，及时提出防止贪污的意见，并堵塞其中可能导致贪污的漏洞，通过完善制度和管理使人“不能贪”。

防贪处可以向政府部门任何一个可能导致贪污腐败的程序开展调查，并在发现漏洞后发出整改建议，要求对方改正。每六个月或一年，防贪处会召开固定的见面会议等方式，和政府部门内设的防贪工作小组共同研究、审查该部门的工作程序，共同寻找贪污腐败的漏洞，研究堵塞方法。这种工作方式类似于我们的预防职务犯罪联席会议，但廉政公署和政府部门的见面会具有常态性。

（二）参与研究制定法律和政策

廉政公署的防贪处除对一般的行政程序进行审查外，还参与对法律或政策的研究。当政府部门制定新的法律或政策时，一般都会以书面形式咨询廉政公署的防贪处，请求帮助审查即将出台的政策、法律中一些关键问题，如必要性、合理性、程序性等方面的问题进行评估。

该项工作类似于检察机关职务犯罪预防部门的预防咨询和警示宣传教育。相对于香港特区来说，大陆的政府部门在制定政策、办法时向纪委或者检察机关进行咨询堵塞腐败漏洞问题的情况很少。同时也缺乏一个纪委或检察机关参与商讨制定法律、政策的机制。

（三）为公民、非公机构提供防贪服务

根据香港的法律规定，任何人士和机构都可以要求防贪处提供防贪意见。目前，由于很多的政府服务都由私人承办，防贪处也会主动向私营机构提供防贪服务。但按照法律规定，只有公民或非公机构主动向防贪处提出要求，防贪处才能对他们进行审查并提出建议。是否采纳和落实防贪建议由私营机构自己决定，防贪处没有权力强制其执行。根据防贪处统计，每年大约有300多个公司向防贪处征求防贪意见，公民和其他组织征询意见的则更多。

检察机关预防职务犯罪工作主要是预防公职人员职务犯罪，而香港廉政公署的预防工作还覆盖非公机构和私人，双方是有区别的。但检察机关对非公机构和私人也开展了一些预防工作，例如受理、开展行贿犯罪档案查询，预防行贿犯罪行为等等，在这方面也可以借鉴廉政公署的做法。

职务犯罪预防工作改革方向

“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”是职务犯罪预防工作的基本原则。要达到良好的职务犯罪预防效果，应从以下几个方面加以改进。

（一）建立党委领导下的职务犯罪预防工作协作机制

预防职务犯罪单靠纪检监察部门和检察机关是不足以解决预防工作人员缺乏问题的，因此应整合现有的资源，将纪检监察、检察机关以及国家机关的纪检监察部门纳入党委统一领导下的预防职务犯罪组织，并吸纳财经、建筑、审计等各行业专家，以此充实预防工作队伍。如此一来，各机关必将更加重视职务犯罪预防工作。

该组织应每年定期召开例会，纪检监察部门通报党员违纪违法基本情况，腐败发生的重点领域，检察机关通报多发性职务犯罪案件的类型，案发原因等等，而后形成书面材料向党委政府通报，作为党委、政府施政的参考以及组织部门考察干部政绩和用人的依据。同时，人大及其常委会、政府法制部门起草、制订法律法规、规章、办法时，应参考该组织形成的报告，及时以立法建章的形式堵塞职务犯罪的漏洞。

（二）以立法的形式确定检察机关的职务犯罪预防工作权责

从法律层面上确定检察机关负有预防职务犯罪的权责，为检察机关因开展职务犯罪预防工作而查阅各单位的档案、账目、工作流程破除法律依据的瓶颈，使得预防职务犯罪工作也有法可依，以期更有利于检察机关深入各个环节开展预防工作，巩固预防效果。

（三）国家机关、国有企事业单位要加强与检察机关的合作

多年以来，各地检察机关与多个系统等单位建立了共同预防职务犯罪的工作关系，通过多方共同努力预防某个领域的职务犯罪。事实证明，检察机关与国家机关、国有企事业单位共同成立预防职务犯罪的组织，有利于确定工作人员和责任，有利于优势互补，长期交流合作。一是检察机关要根据职务犯罪案件发生情况，及时对案件发生的原因、特点进行总结分析，并对案发单位以及属于案发领域的单位发出预防职务犯罪检察建议书。被建议单位要对照建议及时自查自纠，有则改之，无则加勉，及时将落实预防对策的情况以书面的形式向检察机关反馈。二是检察机关与国家机关、国有企事业单位构建良好的合作平台，检察机关利用办案资源，为国家公职人员上警示教育课，以案说法，敲响警钟。三是相关单位要保持与检察机关互通廉洁建设信息，发现违纪行为的，要严肃处理，发现职务犯罪案件线索的，要及时移送检察机关，共同做好职务犯罪预防工作，维护国家公职人员的廉洁性。

(作者系港北区人民检察院侦查监督科副科长，中国法学会会员。)

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