试论清代自然灾害的治安应急处置

一、引言

从古至今，中国就是一个多灾的国家，国外学者称之为“饥荒的国度”。在清代，自然灾害频频发生，其种类之多，次数之大，规模之广，在世界历史中也非常罕见。为减轻灾害影响和维护社会治安秩序，清政府制定了一系列相对完善的自然灾害应急措施，积累了防灾、抗灾、救灾和灾后重建的丰富经验。研究清代自然灾害的治安应急处置，对正确认识和评价清代自然灾害治安处置的得与失，减少自然灾害给治安状况带来的消极影响，推动对自然灾害的治安应急处置机制的建设，科学高效地开展防灾抗灾救灾工作，有着重要的现实意义。

二、清代自然灾害的概况

（一）清代自然灾害的类型

自然灾害是指对人类生存造成危害或影响人类生活环境的自然现象，包括旱灾、洪涝、台风、风暴潮、冻害、雹灾、海啸、地震、火灾、滑坡、农林病虫害等。从顺治元年(1644年)清代入关到1912年中华民国成立,清代统治全国共268年，它横跨了两个灾害群发期，分别是明清群发期、清末群发期。自然灾害爆发频率，在中国各个朝代中，清代是最高的。根据史料记载，平均每三个月就发生一次自然灾害，可谓是“无年不灾”。清代的自然灾害不仅频率高发，其种类也是复杂多变，其中水灾和旱灾被称为“众灾之首”，还有着“南涝北旱”的特点。各地区自然灾害种类不同，各个地区具体情况又有所不同，极大限度的考验着清政府的治安应急处置能力。

(二)清代自然灾害影响社会稳定

清代自然灾害对社会稳定的影响甚至远远大于对经济，人身安全的影响。“国以民为本，民以食为天”，清代各类自然灾害深深加重了百姓日常生活的苦难，必然产生社会不稳定因素，令不同利益集团和不同阶级之间的矛盾激化，破坏社会治安秩序的稳定，威胁着清代的统治。清代自然灾害之后的百姓被饥饿所逼迫，濒临绝境，难免越轨，铤而走险，为匪为盗，冲击社会的治安秩序，乃至揭竿而起走向反抗国家的道路。这在太平天国运动、义和团运动以及辛亥革命运动中，得到了最清楚不过的体现”，清代百姓的起义次数频繁，规模之广，为中国历史上所仅见，与自然灾害有着千丝万缕的关系。

三、清代自然灾害的治安应急应对

（一）设立相关的治安应急法规

清代集历代救灾之大成。作为刑事法典的《大清律例》根据“集解附例”的原则编写，将救灾违法行为纳入刑罚，《户律》设有“检踏灾伤田粮”条，规范了官吏在灾伤呈报等过程中的行为，并明确违法处罚，力求对灾情、救灾秩序的实事求是，便于处置工作的开展。清代五朝《会典》是按照“以官统事，以事隶官”的原则编写的，而户部是掌管荒政的中央机关，正文户部目下有清政府对灾害处置的具体规范，根据其的相关规定，形成了镯免、贩济、调粟、借贷、除害、安辑、抚恤的救灾和备荒的措施，其中通过安辑流民有效避免社会动荡酿成事端，保障传统自然灾害救助活动的有序开展，五朝《会典》可谓是清代救灾法制健全的重要标志。各个地方官府也相应颁布了自然灾害应对的省例，对国家法典进行补充，《粤东省例心纂》对“奏办灾赈、恤嫠局、递送难民、救火”有详细规定。另外还有《火场救护规则》、《预防时疫清洁规则》、《管理种疫规则》等从多个角度出发规范应急处置措施，解决公共危害，应对自然灾害所带来的治安危机难题，达到维护社会治安秩序的目的。

（二）动员社会参与应急处置

清代沿袭明之保甲制度，进而颁布《保甲章程》。由州县官牵头，积极调动起民间自治力量，推行保甲制度。若干家编作一甲，若干甲编作一保，保设保长，任期为一年，甲设甲长，任期为三年。规定“十禁五劝”，缉盗匪、禁赌博、查火险，打击“不治生理之民”，但凡遇到可疑人员要求随时上报，面对外来乞讨影响救灾治安秩序的流民，派少壮遣送其返回原籍。乡约组织即几个乡村或街坊联合在一起，制定相关共同遵守的规定，以达到解决纠纷和维护治安的目的，并选出一人主持事务。团练作为一种基层武装组织，经政府官员许可后，在城镇设团练局和在乡设团练分局，选拔保甲成员组成小团维护社会稳定。团练除缉捕奸细，盗匪之事以及军事防御功能之外，扩展到了社会救助功能“凡平粜救荒、排纷解难，行乡、社约以激劝乡愚，悉有条”。清政府动员民间自治组织，积极应对了一系列灾害伴随而来的治安难题，配合政府部门开展治安管理工作，形成了官民共治的良好格局。

四、清代自然灾害治安应急处置的经验教训

“以铜为鉴，可以正衣冠，以人为鉴，可以知得失，以史为鉴，可以知兴替。”对清代自然灾害的治安应急处置的探索，其重要的价值意义在于对今后救灾秩序的维护提供宝贵的历史经验以及教训。

(一)现场协作不足

清代的救灾程序固定化，监察法制化，相关制度僵硬化和机构复杂化，尽管应对自然灾害的治安处置颇有成效，但是协同作战的弊端依然明显，行动衔接配合不到位。清政府的教训对近年来我国的自然灾害治安应急管理，由单一行业、专业、领域中发生问题的应对，迅速向现代的跨行业的应对起了良好的借鉴作用，所以组建各级灾害应对体系，搭建信息共享平台，统一协调各方，做到应急预案创新与实际工作的完美对接，显得及其重要。

（二）缺乏对社会组织的监督

社会组织以赈灾的名义从中捞取渔利，其清廉与贪腐大大影响政府救灾的实效。社会组织从中贪污受贿，借机中饱私囊，将救灾物资和钱粮送给政府官员谋取自身福利，灾民得不到实惠，容易引发民众起义反抗。为保证自然灾害治安应急措施有效进行，相应的对社会组织的监督与管理也就不可或缺，政府的监察或者立法不能缺位，积极运用多种监督手段，跟进实时监管，实现制度规范化、管理流程化和信息公开透明化，对有行为过错的社会组织谋私利的行为必须给予严厉打击。

五、结论

总而言之，自然灾害的频发严重影响清代政府社会治安的管理，也为当今社会敲响警钟。正确应对自然灾害、做好自然灾害的治安应急处置不仅直接关系着政府公信力，还关乎现代社会的稳定与和谐社会的构建。

(作者系市公安局城北派出所民警，法学学士。此文荣获2018年“法治贵港”征文活动一等奖。)

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