关于《桂林市销售燃放烟花爆竹管理条例（草案）》的起草说明———2018年8月24日在市五届人大常委会第十五次会议上

市环保局局长邓学云

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我就《桂林市销售燃放烟花爆竹管理条例（草案）》作如下说明：

一、制定的必要性

燃放烟花爆竹是市民营造喜庆气氛、驱灾辟邪的传统习俗，但燃放烟花爆竹有安全隐患，可能带来人身伤害和财产损失，特别是在城镇建成区，建筑越来越高，人口相对密集，各式烟花爆竹的燃放极易引发火灾，直接危害人民群众的生命财产安全。据消防部门统计，2014年春节期间，市区六城区和灵川县城因燃放烟花爆竹导致的火灾事故为59起，造成直接财产损失约126万元，伤3人。

燃放烟花爆竹对环境的影响和破坏十分严重，由此而产生的水、气、噪声的污染直接影响着人民群众的身体健康。烟花爆竹燃放会产生大量的二氧化硫、二氧化氮、二氧化碳、一氧化碳等有害物气体和各种金属氧化物的粉尘，影响大气环境质量，刺激人的呼吸，引起气管炎等呼吸系统疾病。同时，烟花爆竹燃放后的碎片、残留物不仅仅影响城市的市容环境，更为严重的是其产生的粉尘和残留物含有大量有害化学物质，经雨水冲刷流入下水道还将污染我们的江河湖海。另外，燃放烟花爆竹所发出的噪声对我们的生理和心理都有很大的影响。根据环保部门的监测数据显示，2017年春节和2018年春节期间，在建筑工地、工矿企业停工停产的情况下，由于集中燃放烟花爆竹，直接导致桂林市大气污染物浓度上升、空气质量下降，特别是除夕到初一的这段时间，PM2.5指数（小时峰值浓度）分别达到625和504，空气质量达到严重污染级别。

继2012年桂林获批建设国际旅游胜地后，国家健康旅游示范基地和国家可持续发展议程创新示范区相继落地桂林。三个国家级示范点高度契合在生态环境保护上，因此保护好桂林的蓝天碧水，创造可持续发展的生态环境，是实现国家赋予桂林新使命的基础和前提。然而燃放烟花爆竹给大气环境造成的影响，给生态环境带来的损害与桂林市担当的国家使命相悖。2014至2018年春节期间，由于集中燃放烟花爆竹，使桂林市市区环境空气质量均为严重污染程度。其中，2014年除夕夜桂林市空气质量全国倒数第一，2015、2016年春节期间桂林市空气质量为全区最差，2017、2018年春节期间桂林市空气质量在全区14个地级市中排名第十。2014、2015年春节期间因空气被严重污染，桂林市连续两年被环保部向媒体通报，造成一定的负面影响，严重影响到桂林市“国家环保模范城”的声誉，不利于国际旅游胜地创建，不符合建设桂林国家健康旅游示范基地和国家可持续发展议程创新示范区的初衷。

因此，为了保障公共安全和人身、财产安全，减少燃放烟花爆竹对环境的危害，根据桂林发展战略需要，通过制定地方性法规，划定特定区域禁止销售燃放烟花爆竹十分必要。

二、立法依据

《桂林市销售燃放烟花爆竹管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）起草的主要依据是《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》以及国务院《烟花爆竹安全管理条例》等法律法规。

三、起草过程

2018年3月29日市五届人民政府第18次常务会议研究决定，新增桂林市禁止销售燃放烟花爆竹管理条例为2018年地方性法规立法建议项目，按程序报市人大常委会审议。

2018年4月26日，市政府决定成立推进《条例（草案）》起草工作领导小组。领导小组组长由彭代元副市长担任，法制、公安、安监、环保等部门作为成员单位。领导小组下设办公室，设在市环保局，负责《条例（草案）》起草的具体工作。

2018年4月28日，起草工作领导小组办公室召集起草小组成员单位会议，搭建了起草班子，制定了调研起草工作方案。随后起草小组认真回顾了桂林市烟花爆竹燃放管理从“禁放”到“限放”的过程，总结了近年来桂林市烟花爆竹燃放和销售管理的经验，分析了燃放烟花爆竹对公共安全和人身、财产以及大气环境的危害。广泛收集了北京、上海、天津、南京、杭州、济南、西安、合肥、南昌、苏州、湖州、安庆、九江等不同类型城市同类立法的情况，梳理外地立法经验，并在此基础上草拟了《条例（草案）》征求意见稿。

从4月10日起到5月30日，起草小组开展了深入调研活动，首先将《条例（草案）》在桂林市环境保护局网站和桂林政府法制网挂网征求社会公众的意见。其次将《条例（草案）》向市环保局领导班子和局属各部门征求意见，并发送给十一县六城区政府以及公安、安监、城管等18个市直部门书面征求意见，同时，通过召开座谈会、访谈、信函和实地考察等方式了解情况、征求意见，特别是了解了烟花爆竹批发企业诉请，多次与公安、安监、法制等职能部门讨论研究问题，先后前往全州、灌阳、荔浦、永福和象山区等县区与当地基层人大、法制、公安、安监、城管、环保等相关部门座谈，征集立法需求，收集起草建议。此外还前往南昌市、九江市、合肥市等地考察取经，为《条例（草案）》的修改完善积累资料和经验。在调查研究和广泛征求意见的基础上，我们对收集的意见和建议进行了梳理、筛选，并对相关意见作出了说明。在此基础上对《条例（草案）》作了进一步修改完善、形成了《条例（草案）》文本。

四、主要内容

（一）关于适用范围

《条例（草案）》第二条规定本市行政区域内禁止销售、燃放烟花爆竹的活动，适用本条例。作出这样的规定，主要考虑：一是从整体来看，燃放烟花爆竹产生的气体、噪声污染属于环境保护范围，与设区的市地方立法范畴相符合。而“燃放”与“销售”紧密相关，只“禁放”，不“禁售”，等于“白禁”。这也是全国设区的市同类地方法规选择的范围和角度。二是烟花爆竹安全管理分为生产、销售、储存、运输、燃放五个环节，国务院《烟花爆竹安全管理条例》对烟花爆竹的生产、储存、运输等环节作了较为明确的规定，基本能满足桂林市有关职能部门对烟花爆竹安全管理的需要。对于国务院《烟花爆竹安全管理条例》已有明确的规定，本《条例》不再重复规定。三是该条在明确条例适用销售、燃放活动的同时，强调了“禁止”的功能，突出了“禁放”、“禁售”的立法目的，也便于条例实施后的宣传发动和组织实施。

（二）关于禁放区的划定

《条例（草案）》第三条、第四条和第五条对桂林市行政区域范围内禁止燃放烟花爆竹的区域、地点作出了规定，在划定的区域、地点内，任何时间、如何地点，任何组织和个人都不得燃放烟花爆竹。作出这样的规定主要考虑：一是确定“面”。第三条通过列举的方式确定桂林绕城高速环道内、十一县县城和雁山区雁山镇（在绕城高速环道外）为禁放区，这些区域是桂林市城区建筑密度、居住人口密度、汽车保有量最集中的地区，将该区域划定为“禁放区”符合立法目的。而且这样规定有利于百姓识记，方便执法操作。二是确定“点”。第四条通过列举的方式对第三条规定以外的重点单位和特殊地点确定为“禁放区”，是在遵守国务院《烟花爆竹安全管理条例》第三十条的基础上，增加和细化了禁放的地点和区域，以此作为第三条的补充。三是留有余地。第五条通过授权的方式确定其他禁止燃放烟花爆竹的时间、地点，为将来各县区人民政府继续对禁放区域作出补充性规定留有余地。第三条、第四条、第五条互为条件，互为补充，构成一个完整无缝的禁放范围。

（三）关于禁售以及禁售后政府补偿问题

《条例（草案）》第六条规定了在“禁放区”禁止销售烟花爆竹。作出这样的规定主要考虑：要在“禁放区”杜绝燃放行为，关键是在源头上把好关，阻断燃放的材料。因此在“禁放区”禁止销售烟花爆竹，是做好“禁放”的前提和基础，也是“禁放”必要的保障措施。目前，几乎所有实施“禁放”的城市，都在“禁放区”实施了禁止销售烟花爆竹。

需要特别说明的是在“禁放区”实行禁止销售烟花爆竹后，必须妥善处理好本条例实施前已经核发、尚在有效期内的烟花爆竹批发企业和零售经营者的经营问题，这既是维护社会稳定的需要，也是法治政府建设过程中信赖保护原则的要求。目前，桂林市“禁放区”共有烟花爆竹零售经营网点193家，烟花爆竹批发企业26家，如果本条例在2019年1月1日正式实施，尚在经营许可期限内的零售经营网点有45家，批发企业有12家。在本条例实施以后，为了公共利益的需要，安监机关可以依法撤回已经生效的行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，由此给烟花爆竹经营者造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。对于如何撤回行政许可和政府补偿问题，市政府需另外研究制定具体实施方案，同时考虑《中华人民共和国立法法》第七十三条第三款规定：制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。而《中华人民共和国行政许可法》第八条作出了明确规定，因此关于政府补偿问题不再列入条例的条款内容。

（四）关于公安机关执法主体问题

《条例（草案）》第八条明确了公安机关负责禁止燃放烟花爆竹的监督管理工作。第十六条、第十八条、第十九条规定了公安机关行使相关的行政处罚权。作出这样的规定主要因为有上位法的依据，国务院安委会文件明确规定地方公安机关对烟花爆竹燃放环节实施安全监管、查处非法燃放烟花爆竹行为，同时国务院《烟花爆竹安全管理条例》规定公安机关是烟花爆竹安全管理工作的主管机关并行使相关行政处罚权。

在调研起草过程中，我们注意到了《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，该指导意见第（七）项规定把“燃放烟花爆竹污染”等一系列城市管理的行政处罚权通过综合执法改革方式集中由城市管理部门行使。根据该意见桂林市也制定方案，将“燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权”集中给城市管理部门行使。目前该方案还在上报自治区政府审议之中。我们认为中共中央国务院的指导意见确定的事项需要各地实施方案予以落实，目前桂林市的实施方案尚未批准实施，不能以此为依据确定城管部门为行使燃放烟花爆竹的行政处罚权的主体。同时，从法理原理来说，任何行政权力的获得是先有法律的授权，才有相对集中行使行政权力。公安机关作为行使“燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权”主体，是《烟花爆竹安全管理条例》的授权，城管部门作为行使“燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权”主体源自于经过法定批准程序后实施的相对集中行使处罚权方案。因此本条例确定公安机关负责禁止燃放烟花爆竹的监督管理工作并行使相关的行政处罚权是有依据的，也是合法的。这并不影响桂林市城市管理综合执法工作的推进和实施。待桂林市城市管理综合执法工作方案经自治区政府批准后，按照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定以及工作方案组织实施。因此《条例（草案）》确立公安机关行政执法主体资格与《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》以及桂林市正在推进的城市管理综合执法改革方案并没有矛盾。

（五）关于经营企业的责任义务

《条例（草案）》第十一条、第十二条、第十三条分别规定了婚丧喜庆服务者、酒店（宾馆、饭店）经营者以及物业服务企业的责任义务。作出这样规定主要因为：一是在日常生活中，除重要节日集中燃放烟花爆竹外，婚丧嫁娶等以及其他喜庆事宜也是燃放烟花爆竹的重要因素。现代人婚丧喜庆事宜往往通过服务中介机构和在酒店（宾馆、饭店）进行，宣传禁放，劝阻燃放是婚丧喜庆服务中介机构和酒店（宾馆、饭店）应尽的社会责任和义务。因此，对婚丧喜庆服务中介机构和酒店（宾馆、饭店）设定了相应义务，旨在从多渠道保障禁放工作有效实施。二是针对很多燃放烟花爆竹行为发生在住宅小区的情况，为有效发挥物业服务企业在禁放工作中的作用，规定物业服务企业在日常巡查中发现违法燃放、销售烟花爆竹的，应当及时进行劝阻，对不听劝阻的，应当及时告知公安机关、安全生产监督管理部门。也符合国务院《物业管理条例》赋予了物业企业对相关违法行为及时制止并报告的义务的规定。三是规定婚丧喜庆服务者、酒店（宾馆、饭店）经营者以及物业服务企业的责任义务，也是设区的市同类地方立法的经验和做法。

（六）关于创设处罚

《条例（草案）》第十八条、第十九条中创设了有关行政处罚的规定。主要考虑：一是明确相关当事人不履行法定义务所产生的法律后果，目的是严肃法规的遵守性；二是根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”的规定创设；三是规定婚丧喜庆服务者、酒店（宾馆、饭店）经营者的法律责任，也是设区的市同类地方立法的经验和做法。

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