千磨万砺出 章法—走近济南地方政府立法

编者按

地方政府立法，是指地方国家行政机关依照法定权限和程序制定地方政府规章和起草地方法规草案的活动。根据相关规定，济南市政府有权根据法律法规制定济南市政府规章、起草济南市地方法规草案。

济南市的地方政府立法工作紧紧围绕全市重点工作和改革发展稳定大局，把立法工作放到全市工作大局中审视和把握，在立法工作中体现改革精神，用法律制度保障发展成果，以法治方式推动社会进步，坚持做到立法决策与改革决策相统一，为全市经济社会发展提供制度支撑和法制保障。从1987年第一件政府规章性质文件《济南市暂住人口租赁私房管理办法》出台到现在，济南市的政府立法工作从无到有、从小到大、从弱到强，经历了探索起步、发展完善和深化创新的发展过程，立法理念不断更新，立法质量不断提高，为全面深化改革工作提供了良好的法制保障。

从管理约束为主到服务保障为主

济南市在政府立法工作中，紧扣时代脉搏，准确把握政府立法的方向和趋势，更新政府立法理念，实现了由侧重权力到侧重权利、惩罚制裁为主到管理服务为主、追求数量到追求质量的转变，有效指导了政府立法工作不断进步。

●坚持以人为本 实现立法为民

“以人为本”是科学发展观的核心，是政府立法工作中必须坚持的原则。

济南市在立法项目上加大保障改善民生立法的力度，切实解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，为人民群众共享改革发展成果和提高生活水平提供制度保障。在立法理念上正确处理权力和权利关系，改变过去立法中对政府重权力轻责任、对相对人重义务轻权利的现象，赋予行政部门管理权力的同时，规定相应的责任，规范、制约、监督权力的行使，要求管理相对人履行义务的同时明确其权利并保障其行使，实现权力与责任、权利与义务的统一。在立法程序上，济南市通过各种形式公开征求立法计划和立法意见，涉及民生的重大立法通过听证会听取社会意见，问需于民、问计于民、让利于民。

●促进职能转变 打造服务政府

在政府立法中，济南市一方面正确界定政府与市场、政府与社会的关系，该管的管好，不该管、管不好的交给市场和社会，把职能转变到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来，不越位、不缺位、不错位，正确履行职能；另一方面，在管理手段的规定上，处理好事前审批和事后监督、行政处罚与指导服务的关系，审慎设定行政许可、行政处罚等强制性管理手段，加大行政指导、劝诫教育等柔性管理手段的规定力度，防止以罚代管，做到惩教结合，通过制度设计引导政府职能转变，推动打造服务型政府。

●体现济南特色 解决实际问题

经过多年的实践探索和经验总结，济南市确立了“不抵触、可操作、有特色、重实效”的工作原则，正确处理法制统一与地方特色的关系，在领会深、把握准上位法的前提下，充分考虑省会城市的性质和功能定位，制定具有济南特色的政府规章；围绕全市经济社会建设中心任务和改革发展稳定大局，精心编制立法计划和确定立法项目，追求“少而精”，经济社会发展急需的立，不急需的不立，条件成熟的立，不成熟的不立，因地制宜解决全市经济社会发展中急需加以引导和规范的问题，为重点工作提供制度支撑；立法技术上，不贪大求全、避免照抄照搬，力求简洁实用，解决实际问题，体现地方特色。

在每一个环节体现科学立法

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”立法质量是立法工作的生命线，提高立法科学性是立法工作必须坚守的底线，也是立法工作追求的目标。市政府法制部门是济南市地方政府立法的专职职能部门，承担着统筹规划市政府立法工作的职责，在立项、起草、审查等立法程序中发挥着主导协调、审修指导、研究分析等重大作用，发挥好政府法制部门的专职作用对提高立法质量和立法科学性意义重大。近年来，济南市政府法制部门在遵守和完善立法程序的基础上，建立健全一系列制度，充分发挥专职作用，大力提高立法科学性。

征求立法计划

公开征集立法项目建议，提出的立法项目建议应当有利于推动济南市经济结构调整、转变政府职能、创新社会管理、规范公共服务、保障改善民生，解决经济社会改革中的实际问题，能发挥立法对经济发展和社会进步的引领和推动作用。

改进

规章起草方式

过去，立法草案一般是谁管理谁起草、谁起草谁执法，不可避免地出现部门利益倾向，在涉及部门利益和社会公共利益发生冲突的条款上面，容易出现部门利益通过法律固定的情况。为避免这种现象，对涉及民生和社会公共利益的重大立法项目，法制部门或在起草阶段提前介入进行指导或直接起草草案，部门进行配合、专家积极参与，超脱部门利益，科学划分部门职能，维护群众利益和公共利益。

强化

草案审修环节

加强对行政许可行政处罚等行政管理手段的设定是否符合法定权限、利益关系的调整分配是否公平合理、制度措施是否切实可行、调整范围是否有弥补上位法的地方性内容等方面的审查力度，提高立法草案的合法性、合理性、可操作性和创新性。完善

立法后评估制度

每年选择部分政府规章进行研究分析，跟踪实施情况，把握实施效果，为规章的修改和完善提供依据。

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