引领创新规划研究破解城市发展难题

编者按

近年来，济南市规划系统立足规划实践，围绕市委市政府“加快科学发展、建设美丽泉城”战略部署，针对济南市当前发展的热点特别是难点问题，按照“引领创新、求真务实”的总体要求，深入开展控规编制、青山进城、居住配套等一系列的专题规划研究，在破解城市发展难题方面探索前行并取得初步成果。

控规修编

满足城建快速发展新要求

2007年底，济南市实现了中心城控制性规划（以下简称控规）全覆盖，在城市规划管理中发挥了重要的作用。

“但控规编制完成后，随着新的法律法规及技术规范相继颁布，以及济南市社会经济及城市建设快速发展，在城市规划管理工作过程中产生了一定的不适应性。”采访时，市规划局党委书记、局长贾玉良告诉记者。

2012年起，济南市开始着手进行控制性详细规划的修编工作，以期解决目前控规在编制与实施管理层面存在如前瞻性和预见性不足，指标的科学性、全面性和可实施性不足，对城市发展宏观调控和有效引导的力度不足，对城市的快速发展缺乏应对措施等问题。

“通过课题设计的研究框架，可以使济南市控制性详细规划适应济南社会经济和发展环境的变化，满足城市建设的快速发展对规划提出的新要求。按照新的法律法规及相关规范要求，增强控规的科学性、适用性和可操作性，切实满足控规审批要求及日常规划管理工作需要，更加科学地指导济南的城市规划建设。”市城乡规划编研中心有关负责人介绍说。

该课题研究的主要成果包括：

创新控规技术体系框架。济南控规的技术体系由一系列规划编制的技术方法、标准、准则与指引组成，对控规予以合理性的支持。在评估及调查研究的基础上，以上版控规编制体系的核心内容为基础，按照划分规划编制单元、分层分期编制审批、引入通则、融入城市设计导则、实施动态评估更新的编制思路，构建了“分层双控、过程开放”的编制体系，同时还注重“公益实效”的编制内容与控制方法。

市区协作公众参与。创新控规编制工作机制，过程开放，将“多方参与”贯穿于控规编制、管理实施始终。区政府、市规划局作为控规编制组织主体，各专业部门积极参与互动、协调合作，实现多方组织及参与。广泛征求各方意见，充分反映社会各界及广大市民的利益诉求和发展愿望。

完善控规调整维护机制。针对济南城市规划实施与管理现状，济南市控规管理应用机制应从调整维护的角度入手，探讨济南控规调整维护的技术框架，如何通过控规管理反馈、动态维护，制定统一的标准和规范的程序，提高控规规划成果的科学性及可行性，增强控规的适应性。

据了解，在研究成果指导下，济南市控规修编工作已全面启动，目前已启动千佛山、柏石峪、雪山、华山、北湖、腊山等40个片区的控规修编工作，计划于年底前完成千佛山、柏石峪等9个片区规划审批，明年6月底完成西客站、党家等24个片区规划审批，明年年底完成剩余20个片区规划审批。

“青山进城”

保护利用泉城山体景观资源

济南是一个典型的山水城市，近一二十年，经历快速增长阶段后，许多原先在城郊、远郊的山体已经进入了城市的范围，原先位于外围和城郊结合部的山体进入城市建成区；山体周围被高楼所围合，历史上的“齐烟九点”、“佛山倒影”等美景难以再现。

自2013年，市规划局领导安排编研中心开展了济南市山体景观规划课题研究，高度重视保护和利用济南的山体景观资源。

“济南山体景观资源丰富，山体空间分布呈现出一种南部群山连绵，中部平原山丘相间，北部孤山众多的情况。”市规划局工作人员介绍，根据济南山体的现状格局，因势利导、因地制宜地将山体景观保护系统结构确定为：“南部山脉连绵楔入主城，南山北水平行城市，北部孤峰散落水边，东西缓丘点缀两翼”。整个城市山体空间可分为南部群山带、中部城市带、北部名山区、东部多山区、西部多山区。

在此基础上，确定济南城市山体景观规划的总体定位为：青山入城，城山相融。即对城市内的山体景观进行系统规划与设计，使山体显现出来，周边的建筑与山体景观相协调，形成和谐的城市山体景观，将城市外围的山体景观引入城市作为背景，与城市建筑相得益彰，充分利用山、泉、湖、河、城等自然环境要素，形成城内有青山、城外青山进的富有泉城特色的城市山体景观。

中心城范围以内的城市山体是城市总体空间格局的构成要素，根据山体在城市空间格局、历史文化、景观风貌及对改善市区生态环境保护和生物多样性等方面的作用，对全市的山体进行分级保护。在山体空间系统分析的基础上，对济南城市山体根据山体所处的城市空间区位、景观风貌价值以及历史文化价值等因素分为两个层次、四类山体来进行分析。两个层次为城市山体、背景山体；四类山体为重点保护山体、主要保护山体、一般保护山体与背景保护山体。

此外，根据山体分类情况山体景观控制确定了不同的保护方法。其中，重点保护山体代表济南城市特色，是济南城市风貌的标志，是组成整个城市空间结构的重要元素，主要包括千佛山、华山、鹊山，需进行专门的研究进行规划保护，在《总体规划》、《泉城特色标志区规划与更新整治方案》以及《华山历史文化公园概念规划研究》等相关规划中都进行了专门的保护规划。主要保护山体是构成城区局部景观格局的主要元素，具有重要的景观和历史文化价值，是城市绿地系统的重要组成部分。一般保护山体是指具有一般的景观价值，能起到城市绿地作用的山体。

主要保护山体以及一般保护山体的景观规划方法分为五个方面，涉及山体自身到外围规划引导，包括保护范围的划定、周边规划控制、建筑风貌协调、山体自身的保护以及景观营造，根据山体的不同级别因地制宜灵活采用最适宜的保护规划措施。

目前，山体保护规划理念和成果已在规划策划、规划管理中进行了实践和应用，如六里山北侧地段规划研究、华山视廊规划研究，以及全福立交西南项目、酒精总厂项目、鲁艺剧院东项目规划策划等。其中，在华山视廊规划研究中，结合重点山体景观保护要求，采用计算机三维模拟仿真技术，对城市中重要的景观廊道进行了保护，对项目建设开发进行合理的高度控制与引导。

居住配套

提出社区配套中心模式新思路

“入学难、就医难、买菜难、基层办公难”，在2013年群众路线教育实践活动中，贾玉良发现这是居民和基层管理人员集中反映的突出问题。

心系民生，帮民解困，是泉城规划人从来不变的追求。2013年起，市规划局周密部署，密集开展关于济南市新建居住区公共配套设施建设管理研究。他们从切实解决群众日常生活需求和满足基层管理要求出发，在大量现状调研的基础上，对济南市居住配套设施的规划建设情况进行全面系统的研究分析，形成《新建居住区公共配套设施建设管理研究报告》，并重点提出在新建居住区规划建设中推行社区配套中心模式的思路。

分类分级制定居住配套设施建设实施标准。针对当前济南市公共设施规划建设中出现的问题，研究提出“分类分级规划管理，部门协作建设实施，基层政府使用管理”的思路。根据服务级别和公益程度，将具有公益属性的居住公共配套设施分为三种类别：一是服务级别较高、设施标准已较为明确的普教设施、省市区级文体卫等设施；二是公益性的社区级文化、体育、医疗、社区服务及社区管理等设施；三是为居住项目内的居民服务的、需按照规定的公益属性要求保证使用功能的市场性配套设施，如肉菜市场、市政配套等。对以上三种类型配套设施，分别从配置标准、布局原则、规划审批、建设实施及管理监管等方面进行了深入研究，并相应提出了有利于居住公益配套设施建设实施的策略。

提出“社区配套中心”的创新模式。结合社区卫生、文化、体育等与居民日常生活需求关系密切的公益性设施存在规模小、种类多、市场难以自发提供，且规划配置标准及建设实施管理办法适应性及可操作性不强，供需矛盾最为突出等问题，规划研究重点提出了在新建居住区配建“社区配套中心”的建设模式。按照“整合资源、集中配建，复合利用、综合管理”的原则，提出了集中建设社区配套中心、形成社区配套综合体的规划策略。社区配套中心建设有利于统筹不同开发项目的设施配建，统一使用管理，发挥规模效益，降低建设与维护成本；集合各类零散配套用地，节约开发用地，提升社区布局的完整性；统一基层服务的范围与标准，方便居民使用，实现一站式服务。

规范社区配套中心等设施的建设实施机制。为规范社区配套中心的规划要求和建设标准，市规划局还就社区配套中心的土地供应、招拍挂合同、预售及验收、产权办理等事项与国土、建设及房管部门进行了深入座谈对接，并委托设计单位编制“居住社区配套中心综合楼”单体方案设计。目前，配建社区配套中心的要求已纳入部分项目规划条件。

功能混合

有效引导用地混合规划管理实践

用地功能混合是近年国内外发达城市规划建设领域研究、推广的重要发展策略，有利于提高土地集约使用效率、推动产业转型升级、减少刚性交通需求，对解决城市面临的交通、污染、场所感、环境质量、城市活力等一系列问题,具有重大的现实意义。2012年，为顺应济南市建设发展趋势，增强城市的活力和多样性，规范规划编制与管理实施，市规划局开展了用地功能混合利用研究，贯彻落实用地混合实施策略和方法，有效引导济南市用地混合规划管理与实践。

工作人员结合济南市城市建设现状评估，引入新城市主义、共生城市、复合城市等先进理念，从城市的产城融合、分区的有机共生、社区的多样复合等方面，进行深入研究、探索，提出济南用地功能混合利用的研究思路和框架，形成研究成果。

研究以先进理念为指导，注重从人的维度、生活的角度出发，在理论研究、实例分析和现状评估的基础上，提出了基于共生、复合理念的城市用地功能混合理念，分别从城市发展理念引导、分区用地布局控制、社区用地混合管理层面提出了“产城融合、有机共生、多样复合”的思路。

同时，针对当前济南市在混合用地实施和管理中存在土地出让受市场牵制、用地性质频繁调整等现实问题，为满足市场迫切发展需求，提出居住混合其他功能用地、工业仓储混合其他功能用地、商业商务混合其他功能用地、交通设施混合其他功能用地四种具体策略方法，引导济南市用地混合的管理和实践。

为进一步形成科学合理的混合用地规划管理要求，增强用地功能混合的可操作性，市规划局与市国土部门进行多次座谈和沟通，就用地混合项目在土地评估、使用年限、后期管理等土地管理程序和政策进行了讨论；并征求了房管部门用地混合项目在房屋产权登记办理政策层面的意见。根据已确定的研究思路，制定了《居住兼容商业商务混合用地规划管理要求（暂行）》、《商业与物流仓储混合用地规划管理要求（暂行）》。

目前，市规划局按照产城融合、职住平衡的理念，已先后对兴隆、华山、雪山等片区项目进行了深入研究，还根据混合用地规划管理要求对奥特莱斯、高新万达等地块出具了招拍挂规划条件。

旧城工业遗产研究

确立“保护性再发展”总思路

作为见证城市文明和历史变迁的宝贵资源，工业遗产的保护利用对传承历史文化、塑造城市特色和增强城市功能具有深远意义。但随着城市快速发展，由于认识不足、重视不够、普查有限、制度缺失等原因，一些优秀的近代老字号如济南火柴厂、成记面粉厂等逐渐销声匿迹。

为此，市规划局开展了工业遗产保护研究，针对旧城区内濒临破坏和消亡的工业遗产，从调研入手，研究保护与再利用对策，将工业遗产的保护与城市更新、产业转型以及城市功能的完善和复苏结合起来，为城市营造地区活力和实现和谐创业提供有机的空间载体。主要研究成果包括：

明确保护思路与模式。在济南经济发展、城市功能及生态环境相适应的基础上，提出“保护性再发展”的保护思路，把握好“辨其真、护其貌、显其颜、扬其魂”的保护原则，提倡去粗取精、分级保护，原真保护、历史延续，整体共生、有机融合，功能更新、盘涅再生的保护手法，并因地制宜地采用“历史保护”、“环境优化”、“综合开发”三种保护模式，实现对工业遗产的妥善保护和合理再利用。

提出保护策略。将遗产保护与城市发展相结合，在详尽调研认定的基础上，构建工业遗产保护点、保护片和保护廊道结合的整体保护框架。综合整体保护、更新成本以及城市发展等方面的要求，针对历史风貌区、一般区域制定差异化的更新改造策略，制定分区、分类分级的保护与利用指引，鼓励复合多元、各方参与，拓宽保护途径。

完善政策建议。建立工业遗产保护体系，划定潜在工业遗产普查范围，建立工业资源目录，制订工业遗产评价标准及分级分类保护方案，建立、完善工业遗产的登录保护制度，完善相关法规体系，完善相关土地、资金政策扶持与激励机制。

目前，工业遗产保护利用的相关研究成果已在规划策划、规划管理中进行了实践和应用，如国棉一厂、诚通纺织（国棉四厂）、机床一厂、官扎营等项目均结合厂区内特色工业建筑进行了保留与妥善利用。

下一步，市规划局还将结合计划于明年开展的工业遗产与创意产业专项规划编制工作，全面普查认定工业遗产，明确特色建筑（或设施设备等）保留处置要求，并结合实际情况提出修复、改造、利用措施，为项目开发建设提供规划依据和指导。 （本版组稿/付晓峰）

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