市规划局创造性提出生长性、实施性、政策性规划理念以复合型规划引导旧城有机更新

11月17日，市规划局组织市规划委员会公众代表委员会部分成员，对《济南市旧城更新专项规划》进行座谈讨论，认真听取意见建议。旧城更新功能引导图更新方式分类图（去旧村）●编者按

随着第一轮大规模棚户区改造的基本完成，济南市新一轮旧城改造难度更大、要求更高、任务更重。在借鉴其他城市先进经验的基础上，市规划局提出旧城区应当从大拆大建逐步向持续有机更新转变。

今年以来，市规划局认真履行市旧城更新工作领导小组办公室职责，充分把握旧城更新管理工作特点，科学谋划，积极作为，加快推进旧城更新和棚户区改造有序实施。

为充分发挥规划对旧城更新的引领和指导作用，在旧城现状普查摸底的基础上，市规划局于2013年12月启动组织编制《济南市旧城更新专项规划》，提出今后实施旧城更新的目标、策略、机制、行动导向，建立更新改造项目信息库。按照国家、省相关要求，专项规划中设立棚户区改造规划专题，并将国有企业棚户区改造一并纳入。

经过部门意见征询、规委会公众代表讨论、专家评审论证等多个环节，《济南市旧城更新专项规划》进入成果完善和收尾阶段。目前，该规划面向社会各界征求意见建议，以期更加完善。A系统翔实调查打好基础

按照市政府的工作安排，去年底市规划局增设旧城更新管理的相关职能，承担济南市旧城更新政策拟订、制定旧城更新近期规划及年度计划，对旧城更新项目进行调度监管等职责。

“旧城区应当从大拆大建逐步转变为持续有机更新，不断焕发和增强旧城活力。”市规划局党委书记、局长贾玉良在介绍济南市旧城更新工作总的指导思想时表示。

旧城更新应以改善民生、解决民需、完善城市功能为核心，采用差异化策略因地制宜实施更新，注重历史文化的保护与传承，整体提升旧城人居环境、城市形象，兼顾多个目标、多个利益群体，优先启动城市更新需求急迫、更新意愿强烈、条件较为成熟的片区，实现社会效益、经济效益、环境效益三者的有效融合。

今年4月至6月，市规划局组织人员力量开展了济南市旧城现状土地利用调查。调查范围涵盖旧城主要区域，总用地约120平方公里。通过资料收集与整理、内业采集、外业普查等调查方式，对包括用地、建筑、人口、基础设施、有价值元素等信息展开调查，系统掌握了旧城现状基础数据，全面摸清了家底，为专项规划编制奠定坚实的基础。

在调查摸底的基础上，开展旧城现状评估。评估显示，旧城呈现出四大特征：集聚度高，主要体现在人口密度、建筑容量和开发强度等方面；吸引力大，主要指一些活跃地区，在设施资源、生活条件、就业机会等方面更具吸引力；发展速度快，主要体现在经济高速发展、建设速度加快、城市化进程加快、文明化进程加快等方面；改造难度大，主要体现在更新任务重、更新成本高、改造难度大、更新过程中需要创新的政策机制比较多等方面。

在现状评估基础上，规划提出以下三类旧城更新重点：

旧住区：年代较早、整体环境较差、配套设施不完善、存在安全隐患、以居住为主的区域。

旧厂区：因产业调整、搬迁、停产、破产，经济价值较低、原有功能基本衰退的区域。

旧院区：因搬迁、改制、运营不善，价值较低、功能亟待置换或提升的区域。B先进规划理念指明方向

规划提出顺应城市建设发展趋势，在延续城市原有肌理的基础上，由单纯大拆大建逐渐向持续有机更新转变，实现更新综合效益最大化。为实现这一更新理念，规划提出生长性、实施性、政策性策略。

——生长性策略：更新规划应承续城市原有肌理，协调好目前与将来、自然与历史、生态环境与经济发展、个体与整体的关系。

——实施性策略：针对旧城特点，规划提出方式多元、联动合作的实施性策略。在方式上鼓励综合整治、整体改造、功能提升三种更新方式组合运用；在机制上形成市区联动、各部门各平台各区联动的两级联动机制。在组织运作上，鼓励市、区、街道办、平台、市场、业主等社会各方积极参与，倡导沟通规划，阳光建设。

——政策性策略：规划围绕政策配套、机制创新提出政策性策略。在土地供应、拆迁安置、资金筹措、税费优惠等政策方面需要进一步完善与创新。在机制方面，既要完善规划引领、属地权责、行政审批等现行机制，规划还建议应创建事前征询、奖励激励等全新机制，推进旧城更新。C 规划定位不断创新提升

“《济南市旧城更新专项规划》有别于其它专业规划，它是一个实施型的引导规划，更加注重体现落实层面的问题和策略。”贾玉良介绍说。

规划通过对济南市旧城现状的调查和评估，分析存在问题和弊端，明确今后更新对象由棚户区向以“旧住区、旧厂区、旧院区”为主体的旧城区转变，更新目标由改善生活居住条件向“改善人居环境、完善城市功能、传承城市文脉、引导产业升级、集约节约用地、提升城市形象”的综合目标转变，进而提出了实施旧城更新的机制、行动导向，建立更新改造项目信息库，制定切实可行的行动计划，引导旧城更新有序实施。

规划提出整体改造类、功能提升类、综合整治类三种主导更新方式，用于推进“三旧”用地的有机更新。

整体改造类。优先推进棚户区、重点地区、重要功能节点地区的整体改造，发挥重点更新地区的极核带动作用。通过土地二次开发，增加居住用地供应，适度控制人口规模，调整人口疏密不均的格局。探索鼓励多元更新方式和运作模式组合运用，节约资源能源，逐步实现由大拆大建向有机更新转变。

统筹保障各类公益设施用地供给，并按照规划要求建设，提升社会管理水平与民生幸福水平。加强对历史文化的保护，延续城市文脉和肌理，强化特色风貌的塑造，挖掘和发扬优秀传统文化。

规划建设应综合考虑设施、土地、环境等方面的承载力，并依据土地贡献率、拆建比、经济测算等情形，通过城市设计、专题研究等手段合理确定空间布局和建设容量。

——旧住区。以改善民生和完善配套设施为主，优先改造危房及存在安全隐患的区域；政府主导、市场运作，鼓励社会参与；依法征收、规划、建设，扩大公众参与；探索就地安置、异地安置、定向安置、货币补偿、联动调配等多元安置模式；加大财政资金投入，积极获取信贷支持，鼓励民间资本参与，支持企业债券融资。

——旧厂区。引导重点地区、门户地区的旧厂区用地合理置换；鼓励发展文化创意、总部经济等现代服务产业；条件合适的旧厂区，通过二次开发，优先解决各类设施用地的供应，完善城市综合服务功能。

——旧院区。引导旧院区用地合理置换，置换后鼓励发展金融保险、信息咨询、商务会展等现代服务业；条件合适的旧院区，通过二次开发，可与安置保障住房建设相结合，亦可解决各类设施用地的供应，完善城市综合服务功能。

功能提升类。通过功能提升，淘汰低端功能、吸引高端功能，实现产业升级、经济转型的目标。通过功能提升与土地置换，增加土地供应，统筹调剂各类用地保障与供应。

倡导以功能提升为主导更新方式，减少大拆大建，高效利用已有建筑，节约资源能源。加强对工业遗产和历史建筑保护利用，保存城市重要记忆，维护文化的多样性和创造性。

综合整治类。优先推进重点地区、门户地区、节点地区、重要道路、特色街道的综合整治，提升城市形象与活力。

通过试点探索总结综合整治经验，分阶段、分时序稳步展开各类地区的综合整治工作。整治规划设计分类确定综合整治内容，制定行之有效的整治对策与措施。D 制定行动计划循序渐进

旧城更新工作涉及方方面面，必须循序渐进。据介绍，市规划局为此制定了详细的行动计划。

大力推进棚户区改造。加快推进符合棚户区标准的地区及重点地区的更新改造。

棚户区改造应坚持科学规划、分步实施，政府主导、市场运作，因地制宜、注重实效，完善配套、同步建设的原则，按照国家、省相关政策和工作部署要求，结合实际，明确目标任务，量力而行，尽力而为，加快推进。

稳步推进街道整治。稳步推进特色街道、重要街道综合整治工作，集中打造一批城市亮点和精品。

为实现旧城整体形象与功能的全面提升，规划重点推进与加强特色街道、重要街道的综合整治。通过推进配套设施完善、公共空间优化、环境景观美化、建筑立面提升、改善交通环境，提升街道沿线环境品质，带动沿线产业经济发展，实现街道两侧功能形象的改善。

探索旧住区整治。有计划有步骤选择合适地区开展旧住区综合整治试点工作，探索积累经验。

为改善居民生活环境，体现旧城更新的整体性与系统性，本次规划针对旧住区提出按照有计划、有步骤的原则，积极推进旧住区综合整治试点工作，并积累成熟的运作经验，在未来展开其他旧住区综合整治工作。整治重点包括推进配套设施完善、公共空间增加、环境景观美化，改善居民生活环境，加强社区文明建设和形象提升。

科学制定年度更新计划。结合实际，量力而行，滚动更新，科学编制更新年度计划。

更新计划是指导、推进、实施各项更新工作与实现各项目标的依据，须与专项规划确定的近期更新目标和重点相结合。更新计划以项目库所设项目为基础，以棚户区改造项目为重点。更新计划应结合实际，依据项目的动态更新逐年滚动编制。

出台更新优惠政策。相关部门要加快出台旧城更新相关政策，使政策创新和支持成为推进旧城更新的强大推动力。

进一步完善整体改造类尤其是棚户区改造的政策，加强资金筹集、用地供应、规划管理、征收安置、税费减免、物业管理等方面的政策创新和优惠支持力度。借鉴整体改造类项目，开展综合整治类、功能提升类项目政策研究，推进综合整治类、功能提升类项目实施。

着力加强组织实施。进一步完善旧城更新的体制机制，进一步理顺旧城更新的责、权、利关系。

按照“政府统筹、部门联动，市区协作、多方参与，权责明晰、监管到位”的原则，强化市旧城更新工作领导小组的统筹全局、组织协调、调度监管职能，明确市直部门、市属投融资平台、区政府、街道办（镇）、投资主体的职责，建立健全责任分解机制、调度督导机制、考核奖惩机制、实施评估机制和公众参与机制。

据了解，下一步，市规划局将继续扎实做好旧城更新管理各项工作，积极推动旧城更新专项规划的社会公示和意见征询。同时，将前期形成的棚户区改造政策文件提报并深入研究，加大综合整治和功能提升类旧城更新政策研究力度，为更新规划的全面实施提供政策支撑。 （本版组稿/付晓峰）

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“有机更新”理论，是吴良镛（原清华大学建筑系主任）教授针对我国历史性城市进行长期研究，总结国际城市发展的经验和教训，结合北京旧城保护的实际而提出的理论，并在1987年开始的北京菊儿胡同住宅工程中得到实践，取得了国内外的广泛关注和评价。

1994年，吴良镛先生这一实践成果进行归纳时指出：“所谓有机更新即采取适当规模，合适尺度、依据改造的内容和要求，妥善处理目前与将来的关系——不断提高规划设计质量，使每一片的发展达成相对的完整性，这样集无数相对完整性之和，即能促进北京的事例环境得到改善，达到有机更新的目的。”

有机更新的概念，既包括历史性城市整体的有机更新，也包括历史城区街巷肌理的有机更新，还包括历史街区传统建筑的有机更新。所以说，有机更新包括三个层次。整体更新是最高层次，其次是街区，再次才是单个建筑的有机更新。

《济南市旧城更新专项规划》在济南市规划局门户网站（http://www.jnup.gov.cn）进行公示，公开征求社会各界的意见建议。意见反馈电话：66605295，意见反馈邮箱：ghjgxb@163.com。

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