完善差别化扶持政策与全市发展步调一致加大资金投入力度深挖特色发展优势突破县域经济短板让发展要素活起来

平阴玛钢科技园（资料图片）

从2012年开始，市委、市政府相继出台县域经济差别化扶持政策。从“三年突破平阴”、“加快长清融入中心城区发展”等系列帮扶措施，到两年巩固提升计划，推出强区对弱县一对一帮扶措施，扶持政策在升级、在延续，县域经济也的确有了明显的增长，但相对于加速发展的主城区，却仍然显得缓慢。因此，作为整个济南经济的一部分，县域经济依旧是一块发展的“短板”。

如今，在新常态下，县域经济的短板是什么？造成短板的原因是什么？同时，面对日新月异的主城区经济，在市级层面，要补齐县域经济短板，差异化帮扶政策是否需要完善？在县级层面，发展的瓶颈在哪里？出路又在哪里？

A 差别化帮扶持续发力 县域经济发展“进步大”

从2012年下半年到2013年上半年，市委、市政府相继出台“三年突破平阴”、“加快长清融入中心城区发展”、“支持济阳加快建设北跨产业发展区”和“支持商河跨越发展”这四项差别化扶持政策，政策执行期均为3年。随后，在新一轮县域经济差别化扶持政策中，济南也推出新招——区县结合联动发展。综合考虑产业分工、空间距离等因素，确定由历下区帮扶商河县，高新区帮扶济阳县，市中区帮扶长清区，历城区帮扶平阴县，帮扶机制分别纳入四项差别化扶持政策。

差别化扶持政策持续发力，最大程度上实现了土地、资金、基础设施等发展要素在县域的有效聚集，城乡面貌和基础设施建设大大改善，居民收入水平有所提高。

2015年，三县一区财政收入三年翻番目标超额完成：平阴县由2011年的6亿元提高到13.59亿元，济阳县由8亿元提高到16.9亿元，商河县由4亿元提高到8亿元，长清区由6亿元提高到15.9亿元。各开发区财政收入、投资、出口等主要指标增速均超过20%，县域经济长期短板局面有了明显改观。三县一区形成了各具特色的优势产业和项目，例如平阴的玫瑰产业，长清的济南创新谷、环保产业和建筑产业化，济阳的食品工业和机械装备，商河的现代农业和花卉产业。

而“强区帮弱县”也发挥了明显的作用。济南二机床集团投资8亿元的产业园项目，围绕各类数控机床装备、铸造以及汽车模具、功能部件等相关产业链，在平阴打造第二大生产制造基地；高新区与济阳县正研究建立高新区与济北开发区联动发展、利益共享机制，支持济北开发区和崔寨片区规划建设高新区飞地园区，吸引高新区孵化企业和“飞出”企业入驻。B “老问题”仍然存在 县域经济横向比较“差距大”

突破县域经济，济南取得了令人欣喜的进展。但在“打造四个中心、建设现代泉城”的大方向之下，济南主城区发展速度快、质量优，相较之下，县域经济发展就显得缓慢了。同时，这种突破的深度和高度更多的是在与自己作比较、与历史作比较，而在横向上，济南与先进城市相比都有差距。

截至2016年，平阴、长清、济阳、商河、历城、章丘6个县区占全市90%多地域面积，只贡献了42.88%的生产总值，低于全国46%、全省77%的水平；6个县区财政收入占GDP比重、税收占财政收入比重、工业利税占主营业务收入比重、高新技术比重等指标，大多达不到全省平均水平。2016年全省147个县区排名中，济阳县、长清区、平阴县、商河县均排在80名开外，全国百强县名单中济南只有章丘入围，排在第29位；而省内青岛、烟台、潍坊等市都有4个以上的县市入围。

在新常态下，济南县域经济的“老短板”依旧没有补齐。

济南市委党校经济学教研部教授吴学军认为，“济南县域经济薄弱的首要因素在于投资不足，导致县域经济基础薄弱，投资环境差，难以与济南经济直接对接，这依然是现在县域经济发展的‘短板\’。”

再看济南县域投资环境，以平阴县为例，距离市区近100公里，融入省会的交通大通道虽然已经有了济菏高速、105国道和220国道，但济南通往平阴的必经之路长清段却仍然较窄，这些都严重制约了平阴融入济南的步伐；商河、济阳等离市区虽不是太远，但由于黄河等天然屏障阻碍了北部对接，让投资者对到济南的心理距离仍然十分遥远。

“同时，多年来支撑县域经济发展的产业结构优化升级缓慢，产业关联度低，县域内的规模以上工业企业比重仍然偏小，并且存在无序竞争、产品雷同、对外关联度低、对接不力、发展潜力小等问题。”吴学军说。

在济南已形成的42个县域性产业集群中，机械装备制造业有8个，交通装备制造和化工医药业分别有7个，重汽的生产厂区遍布多个县区。产业结构雷同制约了产业配套能力的增强，也制约了产业集聚效用的发挥。同时，园区在发展中存在着急于求成的现象，部分园区只注重引进企业的数量，难以形成有效的产业链和产业集聚优势，造成园区产业关联度不高，企业技术中心不多，园区整体科技创新能力较弱。C 发展“内因”是县域经济短板“主因”

面对发展中的经济短板，无论外因多重要，内因都是关键。只有增强造血功能，打牢基础，才能真正把县域经济做大做强。

“发展观念的落后是造成县域经济短板最重要的原因。”吴学军说。“许多县在最初发展规划上的框架拉得不够长，没有考虑到与城区发展对接，导致发展环境差，这就没办法‘借势发展\’，一旦有‘飞地\’项目落地，承接不了，错失了发展良机。”

而一个地区经济发展的快慢，与发展环境密不可分。

“服务意识差，办事效率低，使企业错失发展机遇。同时，审批制度不合理，涉及项目建设的各项程序，如立项、土地、环评、质检等审批环节相互制约甚至相互打架，而且各环节审批时间过长，服务效率低下。此外，县域经济发展的政策、规划缺乏稳定性和连续性，在一定程度上也制约着县域经济的可持续发展。”相关专家说，“小城镇等级结构不完善、中间层次发展薄弱，城市综合竞争力不强。尤其是城镇建设功能配套不全，中心城周边的小城镇发展规模普遍过小、经济实力较弱，这就使得以小城镇为主的各县级区域城镇化水平较低，难以为中心城区分担发展压力，致使中心城负担过重，基础设施超负荷运转。城镇化建设滞后制约了济南县域经济发展和城乡统筹发展。”

此外，不能充分利用发展优势和经济要素，一味“跟风”发展，也是造成县域经济短板的一个原因。

特色产业是县域经济发展的突破口，对县域经济发展的现状和潜力会有巨大影响。“但必须清醒地认识到，这个‘突破\’是建立在当地发展基础之上的，而不是跟风发展。有的县工业基础非常薄弱，规模较小，却也提出‘产业链式招商\’；有的开发区承载能力非常差，配套跟不上，却豪言要引进‘大块头\’；有的一味发展‘农业产业化\’、上大棚，却忽视了基本粮食作物的发展，导致同质、同性竞争的加剧。”相关专家分析。

D 抓住“搞活”关键点 发展步调要与全市一致

在新常态条件下，随着主城区发展速度加快、发展质量提升，济南县域经济发展进入一个新的攻坚克难阶段，如何补齐短板，成为突破县域经济发展瓶颈的关键。

近日召开的济南市第十一次党代会上，济南市提出，补齐县域经济短板，在县域层面，坚持少取、多予、搞活的原则，加大政策和资金支持力度，统筹抓好市区产业向远郊县转移、县域差别化扶持政策完善落实、交通基础设施建设对接，引导各县立足比较优势，找准产业定位，以工业经济、民营经济为主攻方向，以园区

为重要载体，推动产业向园区集

聚、企业向园区集中，不断提

升县域经济的实力和活

力，千方百计补齐县域

经济短板，形成各具特

色、优势互补、竞相发

展的新格局。这正为补齐县域经济短板指明了方向。

“少取、多予市里这些年一直都在做，下一步应探索更新的方法。比如市里和县里建立共同产业引导基金，共同出资，吸引社会资本，搞基础设施、产业建设。因为现在融资方式发生变化了，县里可能比市里受限多，所以要想办法发挥市里的优势，间接吸引社会资本，引导县域产业发展。”吴学军说。

而在发展县域经济的六个字中，“搞活”是最关键的一步。“搞活是县域经济发展的‘关键点\’，县里要形成良性发展机制，提升造血功能，不局限于某个产业，而是综合体系，核心在县城，纽带在小城镇，绝大多数企业是中小企业，如何把中小企业搞活，还是老话，发挥本地优势，把每个县的特色发挥出来。比如商河温泉、淘宝村也形成了一定规模，在此基础上，把优势放大。”吴学军说。

同时，县域经济作为全市经济的一部分，步调要与大方向一致才能“顺风”发展。

“与济南总体步调一致，县域的发展观念也要转变。济南有‘打造四个中心、建设现代泉城\’的大规划，还有‘453’工作体系，延伸到县就是抓招商引资，抓重点项目建设，以大项目带动产业链延伸。同时，主城区飞速发展，在基础设施上的投入力度也在加大，而县域每年的投入也不能总满足于比去年增长比例差不多等，也要加大对基础设施建设的投入，优化发展环境。”吴学军说。

另外，济南市目前提出的“弯道超车”、“变道转向”对县域经济发展也同样适用。

“县域企业创新能力不足，这就需要政府通过先进理念来引导。”吴学军说。长期以来，县域企业主要以中小企业为主，发展主要依靠要素低成本优势实现规模扩张，尽管存在‘船小好掉头\’的优势，但往往对先进基础工艺和产业技术基础的重视不够，企业研发投入强度普遍偏低，往往难以形成市场占有率高和科技含量高的优势品牌产品。“在弯道超车之后，应该认清自身发展优势，不走别人的老路，寻求新的发展方式，实现变道转向，为全市经济创出新的增长点。”吴学军说。

（策划/王爽 撰稿/本报记者 李小梦 焦小超 王鹏淇）

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