关于《来宾市忻城土司文化遗产保护条例（草案）》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

现就《来宾市忻城土司文化遗产保护条例（草案）》作如下说明：

一、立法的必要性

忻城县位于广西中部，红水河下游，东临兴宾区，西依都安县，南接上林县，北连宜州市，为壮、瑶、苗、仫佬等少数民族聚居区。秦朝统一岭南后，忻城纳入中央行政管辖，属桂林郡地，郡治布山。自明弘治九年（1496年）十月忻城降为土县，由莫氏任土知县世袭治理，至清光绪三十二年（1906年）被废除，历任十七任土司，历经410年。土司制度是封建社会的特殊政治制度，是当时中央王朝对边疆少数民族地区实行的羁縻制度。400多年的忻城土司治理历史为后世留下了厚重而别具特色的历史文化，其中由土司莫镇威于明万历十年始建，占地面积达4万多平方米的忻城莫土司衙署建筑群，因其宏大的建筑规模，高超的建筑艺术备受世人推崇，被誉为“壮乡故宫”。这一建筑群积淀着丰富的历史底蕴，折射出厚重的壮族地域色彩，是研究我国西南地区土司制度极其珍贵的实物。1996年11月20日，忻城莫土司衙署建筑群因其建筑独有的特色和重要的历史价值，被国务院批准为第四批全国重点文物保护单位（古建筑类）。同时，忻城土司博物馆馆藏的500余件可移动文物也是忻城土司文化遗产的重要组成部分。此外，忻城境内还留存着大量土司制度实施时期传承下来的优秀民间传统文化，如列入自治区级非物质文化遗产代表性项目名录的壮族织锦技艺、壮族悲歌，列入市级非物质文化遗产代表性项目名录的壮族土司故事等。

忻城土司文化遗产的价值已被权威机构和广大群众所认可。制定保护条例，一是为了及时有效保护忻城土司文化遗产的需要。忻城土司文化遗产范围广、面积大、遗产多，在此之前的保护工作停留在县政府规范性文件的层面，保护工作较为薄弱，保护效果不尽理想。制定一部专门条例进行保护，已经非常必要，也非常迫切。二是为了更好的传承和利用好忻城土司文化遗产的需要。历史文化遗产在有效保护的基础上，能够得到科学、有效的利用，并促进当地经济社会的发展，是历史文化遗产的传承和发展的要求。制定一部专门的条例来进行规范是十分必要的。三是为了配合申报世界文化遗产扩展项目的需要。遗产地必须有单独立法予以保护，是申请世界文化遗产的一个必备条件。没有专门的保护条例，申遗工作也就无从谈起。综上所述，制定忻城土司文化遗产保护条例是十分必要的。

二、立法依据

本条例主要以《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《广西壮族自治区文物保护条例》《广西壮族自治区非物质文化遗产保护条例》等法律、法规为依据，借鉴了国内相关省市、设区的市，区内设区的市的立法经验，并结合来宾市实际情况而制定。

三、立法过程

来宾市委对忻城土司文化遗产保护条例的制定工作高度重视，在2015年就将其列入《2016-2020年立法规划设想》。市人大常委会认真落实市委决定，将该条例列入2016年的立法计划项目，并于同年4月正式启动立法程序。《来宾市忻城土司文化遗产保护条例》作为来宾市第一部地方性实体法规，市人大常委会高度重视，由一名副主任挂帅，成立了条例领导小组和起草工作小组，制定了立法工作方案。在市人大常委会领导的带领下，立法领导小组成员和起草工作小组成员多次深入忻城县进行立法调研和实地考察，召开忻城县相关部门和社区代表、人大代表、忻城土司文化研究方面的专家座谈会听取意见。起草工作小组按照“科学立法、民主立法”的要求，在起草过程中充分调研，广泛征求意见，借鉴、吸收区内外历史文化保护方面的立法经验，于2016年9月起草完成《来宾市忻城土司文化遗产保护条例（草案征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。之后，起草小组将征求意见稿发送市人大常委会立法专家顾问库专家、忻城县相关部门和社区代表广泛征求意见。2017年1月17日，领导小组和起草小组的同志专程到自治区文化厅听取相关专家对征求意见稿的意见。2017年3月23日，起草小组再次赴南宁召开专家论

证会，组织相关专家对条例草案进行论证。经论证修改后，书面征求了市直各单位、各县（市、区）人大常委会、忻城县各单位的意见。根据收集到的意见、建议，起草小组进行了认真研究，经反复修改，数易其稿，形成了本次条例草案。

四、条例框架和主要内容

《条例（草案）》框架紧扣忻城土司文化遗产所包含的忻城土司文物和忻城土司非物质文化遗产这两个方面的保护来进行设置。条例草案共设五章三十九条，包括：第一章总则，第二章忻城土司文物保护，第三章忻城土司非物质文化遗产保护，第四章法律责任，第五章附则。

五、需要说明的几个问题（一）适用范围问题

忻城土司文化遗产涉及范围广、类型复杂、数量众多，为了更好地进行保护，需要明确界定其范围。《条例（草案）》在适用范围中对忻城土司文化遗产进行了明确和界定：条例所称的忻城土司文化遗产，包括忻城土司文物和忻城土司非物质文化遗产。具体包括忻城土司不可移动文物、忻城土司可移动文物、忻城土司非物质文化遗产三大方面。

（二）莫土司衙署的保护范围和建设控制地带问题

依照《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》的规定，不可移动文物应当设立保护范围和建设控制地带。全国重点文物保护单位的保护范围和建设控制地带，由省、自治区、直辖市人民政府划定并公布。

莫土司衙署属于全国重点文物保护单位，其保护范围和建设控制地带应当由自治区人民政府划定并公布。目前莫土司衙署保护规划尚未获得自治区人民政府的批准、公布，其保护范围和建设控制地带也未划定和公布，因此《条例（草案）》对于莫土司衙署的保护范围及建设控制地带未作出具体规定，援引表述为“与自治区人民政府公布的莫土司衙署保护范围及建设控制地带相一致”。

（三）在莫土司衙署保护中设立了“土地管理”“人口管理”两项管理制度的问题

通过调研，作为全国重点文物保护单位的莫土司衙署当前文物保护工作极为薄弱，衙署文物本体、附属文物及其所处的历史环境等方面的保护均不够到位，存在较多隐患，危及文物的安全。其中，以遗址土地、遗址建筑被侵占的情况最为严重。通过全面研究和分析，认为衙署保护中所存在和出现的诸多问题的症结主要在于衙署规划保护范围内的土地所有权和人口数量两个方面。一方面，因为规划保护范围的土地都是集体所有的土地，所以对于群众擅自侵占文物土地和建筑的行为，文物管理部门除了采取常规的劝阻、制止方式之外，往往没有很好的应对办法，如果土地属于国有，那么许多问题都可以很好解决；另一方面，规划保护范围内人口增长，群众的生活需求与文物保护之间必然产生尖锐的冲突，给文物保护带来巨大压力。

为此，《条例（草案）》根据衙署保护的实际情况和需要，并借鉴区外相关地方立法经验，在莫土司衙署的保护中设立“土地管理”“人口管理”两项管理制度。目的是在文物的保护和管理中，从保护文物出发，并着眼将来，力求“标本兼治”。考虑到来宾市和忻城县财政状况以及在实际操作中存在的困难等实际情况，两项管理制度的设立采取“授权性”规定，并未作出强制性要求。

（四）忻城土司非物质文化遗产问题莫氏土司世袭治理忻城400多年，遗存了大量的物质文化遗产，并造就了数量众多的忻城土司制度实施时期优秀的非物质文化遗产。除了已经被列入自治区级非物质文化遗产代表性项目名录的壮族织锦技艺、壮族悲歌，列入市级非物质文化遗产代表性项目名录的壮族土司故事以外，还有大量的优秀非物质文化遗产散落民间，需要及时开展抢救、挖掘、保护、研究、利用等工作。《条例（草案）》专门设立了一章来对忻城土司非物质文化遗产进行保护。鉴于国家、自治区有关非物质文化遗产保护的法律法规已经较为完备，《条例（草案）》第四章“忻城土司非物质文化遗产的保护”没有照搬、照抄上位法的具体规定，而是根据忻城土司非物质文化遗产保护中的实际情况和需要，选择几个薄弱、必要的环节和方面，有针对性地作出相应的规定。

《条例（草案）》和以上说明，请审议。

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