地方政府三重治理逻辑的内在冲突

漫画/胡丁

《北京日报》刊文说，“法治中国建设”是政治制度建设的关键目标，是实现国家治理体系和治理能力现代化的核心内容。然而就我国法治建设的现状来看，地方政府尤其是市、县两级政府在法治建设中往往表现出相互矛盾的双重角色。一方面，地方政府都规定明确的法治建设目标，承担法治建设的主要责任，是我国推动法治建设的关键力量；另一方面，地方政府的不少治理活动违背了法治要求，存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，与法治精神严重不符，因而又是破坏法治建设的主体部分。我们把这个矛盾现象称为地方政府的法治悖论。

为什么会存在地方政府的法治悖论？这与地方政府三重治理逻辑密切相关。地方政府的治理目标多元，主要包括政治、经济、法治三个目标，地方政府的三重目标常常通过三种不同逻辑来实现，于是政府治理就不同程度存在政治逻辑、经济逻辑和法制逻辑。政府需要遵循不同逻辑实现不同目标，问题是这三重治理逻辑不仅存在内在的统一性，也存在内在的矛盾性。

地方政府的法治悖论现象，就是三重治理逻辑矛盾冲突的一种表现。更具体地说，在我国现实政治活动中，一旦法制逻辑与经济逻辑发生矛盾冲突，经济逻辑会优先于法制逻辑；一旦法制逻辑与政治逻辑发生矛盾冲突，政治逻辑会优先于法制逻辑。

经济逻辑主导下的地方政府治理导致“唯GDP主义”盛行，一些地方政府围绕经济建设这一中心工作，官员面对来自GDP考核的压力，高于法制、公平等其他指标的考核，从而深刻影响了政府官员的行为导向，具体表现为官员以GDP增长率为核心的政绩追求。对于官员来说，发展经济和依法行政的关系，类似于管理双因素理论中的激励因素和保健因素：官员遵循法制逻辑不会犯错误，但无法证明自己的能力与业绩；官员遵循经济逻辑才能出政绩，才能展现能力。仍然难于放弃的GDP刚性考核以及客观上存在的“经济锦标赛”，导致经济逻辑主导地方政府的治理选择，官员为了发展经济往往置法律于不顾，导致地方政府选择性执法甚至违法行政。

政治逻辑、经济逻辑与法制逻辑同时存在，并共同影响着地方政府的治理活动。由于不同情况下地方政府的重点目标不同，主导性的治理逻辑也会不同。三重治理逻辑具有统一性，也存在矛盾性。在政治矛盾突出的情况下，会特别强调政治逻辑而不顾及经济逻辑与法制逻辑，从而导致经济发展与法治建设受到影响。而经济逻辑形塑了地方政府行政集权化的治理结构，破坏了法治建设的分权基础。与此同时，官员为了追求经济发展的政绩而屡屡突破法律限制，进一步加剧了地方政府对法治建设的破坏。这些现象的共同作用，导致了地方政府法治悖论的形成。

如何理顺地方政府行政中政治逻辑、经济逻辑和法制逻辑之间的内在冲突，是当前改革和制度建设的一大难点。

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