胶州拟成立综合行政执法局，面临不少问题 9部门重组，协调仍是最大难题

5月8日，胶州阜安综合行政执法队员班海山（右）拿着收到的居民投诉与同事协商。执法权限增加后，一线人员压力也随之增加点击查看原图目前，青岛胶州综合行政执法改革试点已扩至八个，但在全市层面上，规划中的“市局”仍未挂牌。截至4月10日，《胶州市综合行政执法试点工作实施方案》已多次征求意见并反复修改，但尚无最终结论出炉。在当地综合行政执法改革取得成效的同时，试点过程中出现的问题，也被多次提及。相关人士希望，在前述实施方案定稿之前，能够进一步做好协调，明晰权责。记者冀强

“屠宰和农药也归我们管”

5月7日，胶州市城管执法大队第一期执法业务骨干培训开班，胶州市城管局局长杨世景为来自辖区各中队的协管队员们授课。“城管执法绝对不是骂两句，把（小贩）东西没收就拉倒……特别是综合执法全部推行后，我们的压力会更大。”

杨世景的担心不无道理。

按照截至4月10日的《胶州市综合行政执法试点工作实施方案》（征求意见稿），当地将设立新的综合行政执法局，集中行使城管、国土、环保、农业、文化、畜牧、食药、城建、水利等九个部门的行政处罚权。新部门将设正科级的综合行政执法大队，下辖12个副科级中队，分别派驻到各镇（街道）开展工作。

有执法人员相互开玩笑感慨城管难当：“下一步屠宰和农药也归我们管了。”显然，执法权限和担负责任的增加，对多数人来说，并非好事。

已在当地城管部门工作14年的班海山坦言，在进行“6+1”模式的综合执法改革之前，“活相对好干，轻车熟路，都是本职工作。”但现在，不得不面对环保、食品等陌生领域，既担心执法不严，又担心业务不熟，执法过程中出现纰漏。

而据上述新的改革方案，综合执法的内容将再次增加，一线执法队员面临的压力可想而知。

也有老资格的城管队员看淡这种执法资源整合——自2005年以来，胶州市城市管理行政执法局已经历多次调整变革。

2005年3月，胶州市“城市监察大队”正式更名为“城市管理行政执法局”，与城建局正式分离；

2010年，该局又更名为“胶州市城市管理行政执法大队”，再次把牌子挂到了当地建设局，但仍相对独立运转；

此次拟成立新的综合行政执法局，当地城管局将不得不再次调整，不仅与城建部分职能合并，还将与更多部门重新规整。

联合执法模式，各取所需

采访中记者发现，即便是在已进行大城管综合执法改革试点的镇（街道），也仍面临诸多问题。

按照胶州市政府文件要求，各试点的综合行政执法中队实行双重管理体制，以镇（街道）管理为主，另接受市直部门的业务指导。相关人士介绍，“也就是说，综合执法中队有了两个‘娘家\’，一方面管理起来更加紧密，但有时候工作也左右为难——毕竟人在镇（街道）提供的场地里办公，但编制还在市直部门呢。”

此外，名义上的“综合执法”，却因为试点地区不同的实际情况，并未真正统一。

作为胶州市首批试点的三里河街道办事处，该综合行政执法中队副队长宋健就告诉记者，在实际执法过程中，因为执法人员来自多个不同部门，所以所穿服装、所持执法证件以及最终下达的执法通知书，也都不同。“比如占道经营的餐饮单位，工商、食药和城管部门联合执法，如果这个单位存在多项问题，只能是各家出具各家的处罚通知，并没有统一的制式标准。”

宋健表示，如果将来进行执法资格证统一考试，那一线执法队员的压力会更大。“毕竟牵涉众多部门的执法知识，学习后重新考试的话，肯定没法完全掌握，也不可能哪个部门的法规政策都完全了解。”

他向记者出示的一份案例卷宗显示，接到私搭乱建的举报后，执法人员需填写立案审批表，交由综合执法中队和所属镇（街道），相关负责人签字并加盖公章后，执法人员再前往调查取证和查处。

阜安综合执法中队，算是少数统一了执法服装的试点。但据介绍，其所制作的执法标识和服装，也都属于自制。从全市范围而言，并无标准。

至于联合执法模式，各试点也因地制宜，各取所需。

第一批试点的阜安街道办事处，采取的是将辖区所有案件归类，设立城市管理、安全监察、社会管理三种分队的模式；而作为第二批试点的九龙街道办事处，因为辖区面积达196.5平方公里，采取的则是按辖区面积划分为三，分割管理的模式。

人手不足，借法执法很尴尬

与对未来更繁重工作的隐忧相较，眼下胶州大城管综合执法改革中，另一个已经显现的问题则是人员严重不足，以及“借法执法”的尴尬。

按照胶州市政府此前规定，除少数简易程序的执法外，一般执法程序中，执法队员不得少于两人。“这意味着执法队员几乎要连轴转，还不一定忙活过来。”记者了解到，目前胶州八个试点镇（街道）中，即便是在被视为典型的阜安中队，人员也并不宽裕。而管辖面积最大的九龙中队，总共只有不到十名队员，眼下正准备招聘一批协管队员上岗救火。如果要达到未来规划的每个中队30至50人的执法队伍，尚需时日。“支撑力量不足”，被杨世景视为眼下城管工作的最大难题。

据介绍，在传统的执法体系中，从查处到执行是一个完整过程，而城管执法享有的执法权是有限的，行政强制权只包括扣留、强制带离现场、扣押、查封、责令停产停业等，凭借这些有限的措施进行大量的现场执法，难免带来执法困境。

即便是大城管综合行政执法改革后，多数执法过程，也都是城管出面借法执法。在至今还没有全国性的城市管理综合行政执法的法律法规的背景下，城管执法只能依据各种各样级别、类型、处罚标准不均有差别的法律法规。

有执法人员抱怨说，“城管是个筐，什么都往里装”，虽然看起来城管好像扩大了执法权限，但在实际执法过程中，城管却连一部专门的“城管法”都没有，经常遇到无法可依的尴尬：

宠物随地便溺，当事人经常不以为意，扭头就走。城管既不能限制人家自由，也不能要求人家出示身份证明，只能自己清理干净；

机动车违章占道被城管抄牌贴条，有些司机对此视而不见，根本不去城管部门接受行政处罚；

采访中还有执法人员抱怨，虽然把噪音扰民划归给了城管部门，但不同环境中，噪音的划定标准又不一样，至于如何测算音量分贝，城管人员更是一筹莫展，最终只能求助环保部门，并最终由环保部门进行界定。

另一个被杨世景提到的案例是焚烧秸秆。在他看来，这更应该是环保和农业部门牵头管理的问题，但如今，都划归给了城管。

“这个局长不好当”

虽然认可总体“利大于弊”，但杨世景也坦言眼下这项综合执法改革进行的有些杂乱。在他看来，这种自下而上的改革，尤为难办。

外界猜测，如果不出意外，47岁的杨世景将成为不久后挂牌的“综合行政执法局”的负责人。但履历丰富，曾在机关、乡镇、胶州市产业新区管委会等地任职的杨世景坦言，“这个局长不好当。”

杨世景告诉记者，从大层面来说，城管一直就是“名声不好”的行业，更重要的是，根本没有对应的上级部门。“青岛市局只能对我们进行业务指导，并非我们的直属上级，在省里甚至国家层面上，也没有对口厅、部来接洽。”

另一方面，未来搭建的综合执法局，虽然是以现有的城管局作为班底，但难免还要协调其余八个部门的人员、职责等等。“都是平级单位，凭什么要听城管部门来调配？将来除非新局长还顶着一个市长助理或是市政府党组成员的‘帽子\’，或许工作能好开展一些。”

虽然按照“人随职能走”的原则，可以避免将来抽调人员组建新局过程中出现挑肥拣瘦的情况，但仍有人担心，一个城管为班底的新局的成立，少不了和其他八个局进行沟通或拉锯，难免会与其他单位产生摩擦。

在已经进行大城管改革的某试点，有受访的综合执法人员介绍，自己去年从当地食药部门借调到了现在的综合执法中队，但因人手不足，日常拆违工作也经常被要求参与。他自嘲道：“以前是搞食品卫生工作，现在改拆房子了。”

另据了解，去年胶州试点之初，考虑到工作强度增大，曾给予一线综合执法人员每月1000元补贴，但随着中央八项规定的到来也已取消。

而在胶州进行大城管改革后不久，因青岛一起爆炸事件的发生，原来被合并到一起进行综合行政执法的安监部门退出，此前派驻到各试点的人员也撤回原单位。在新的《胶州市综合行政执法试点工作实施方案》（征求意见稿）中，也未见其重新加入。“万一将来再出个大事，谁能保证不会再有其他职能部门撤出？”有对此项改革持观望态度的人士质疑。

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