自然资源资产审计,难题还有哪些?

□本报记者肖芳

本报通讯员周小波

7月份,青岛制定出台了《青岛市审计机关领导干部自然资源资产审计办法》,在全省率先探索对领导干部开展自然资源资产责任审计,关注其在任期间对资源保护、环境治理、生态效益、节能减排等方面的履职情况,促使领导干部在履行职责中注重环境保护、强化生态文明建设。

实际上,早在去年,山东省审计厅就启动了海洋资源资产离任审计试点工作,青岛和烟台成为试点城市。记者采访发现,青岛的试点取得了初步成效,但也发现了一些待解难题。

无例可循的全新领域

“对领导干部实行自然资源资产审计,是一个新领域、新挑战。”青岛市审计局相关人士表示,自然资源资产审计范围广、内容繁杂,国内外尚无可借鉴的先例。

据介绍,此前,我国对领导干部的审计主要侧重于经济责任审计,审查重大经济决策、专项资金管理使用和财政财务收支状况,揭露违法违纪、损失浪费、风险隐患等问题。自然资源资产并未被纳入审计范围。

为推动生态文明建设,党的十八届三中全会提出,探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制。今年7月1日,中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》,更是加速了自然资源资产审计的进程。

“将自然资源资产纳入审计,是对环境保护的重视,也是明显的制度进步。”业内人士表示,这是一道“紧箍咒”,可有效增强政府官员的环境责任意识,使地方官员在对自然资源进行开发利用时,更加重视经济、社会、生态效益协调统一。

试点发现三大难题

制度虽好,执行起来却需克服多种难题。说到底,领导干部自然资源资产审计,就是要把保护自然资源和生态环境的责任,落实到地方政府相关负责人身上。青岛市审计局在去年的海洋资源资产离任审计试点中发现,要想在理想与现实、科学与实用之间找到平衡点,编制出一个“靠谱儿”的自然资源资产负债表,并不是一件容易的事情。

这其中主要存在三大难题:

自然资源资产的基数难以确定,是首要的难题。试点之初,青岛市审计局首先明确了海洋资源资产审计的范围,排除了一些不可审计的可再生资源,如潮汐、风力等,将具有稀缺性、有用性及产权明确的海洋资源纳入审计视野,如海洋矿产资源、海岸线资源、渔业资源等。这些项目的当前数据虽可测量,但由于此前该项工作的空白,个别项目在领导干部上任之初的基数则难以获取。没有前后对比,也就难下结论。

第二个难题是缺乏统一的评价标准。例如,随着大规模填海造地的进行,自然海岸线随之减少,在促进区域经济发展的同时也消耗了原始的海岸线资源,此类现象对自然资源资产的影响如何评价,目前尚无统一标准。

领导干部责任难以认定,是第三大难题。据统计,海洋污染物中约有80%来自陆域,这就使得海洋污染常常具有跨区域性特点。例如丁字湾,南邻青岛即墨,北靠烟台海阳,污染物到底来自哪一方,需要详细调查,不能轻下结论。跨界污染源头搞不清,也就不能简单定性为某一方领导的责任。

此外,由于海洋污染潜伏性强、周期性长,近岸海域水质等指标在短时间内不会有太大的变化,加上海洋的流动性特点以及海洋突发事件的影响,责任主体难以明确,这也导致领导干部责任难以区分。

青岛市审计局相关人士表示,一般的审计项目最后都会作出结论,存在哪些违法行为、予以何种处罚,都说得一清二楚,但自然资源资产审计目前还不能做到这一点,“个别项目只能说明数据变化却无法作出判断,也就没法界定领导干部的责任。”

多部门协作势在必行

青岛市审计局相关人士表示,领导干部自然资源资产审计面临的种种困难,不是单靠一个部门就能解决的,审计的依据、标准、内容、处理方法及结果,也不是由某个地方就能说了算的,需要国家层面的法律法规的支持。

尽管存在种种可预见的困难,但业内人士认为,《青岛市审计机关领导干部自然资源资产审计办法》的出台,对推动领导干部自然资源资产审计将产生积极影响。“它让审计系统内部相关部门首次明确意识到,自然资源资产审计不再是某一个部门的事情,各部门以后不仅要审计经济指标和政策落实情况,也要关注自然资源资产状况。”

例如,今后对林业部门的审计,不仅要审计财政收支,也要审计林业资源的保护和管理；对环保部门的审计,不仅要审计收支状况,也要审计环保政策的落实情况；对国土部门的审计,不仅关注土地出让金收支,也要关注土地资源的保护和利用；对重点企业的审计,不仅要关注成本和利润,还要关注其生产排污和节能减排。

该办法明确提出,今后党政领导干部经济责任审计,必须包括相关的自然资源资产审计内容,并借鉴其他审计中涉及的自然资源资产审计内容,统一在经济责任审计报告中予以反映。这就表明,无论面临什么难题,领导干部自然资源资产审计都势在必行。

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