公安机关出具户口证明行为的可诉性认定

【案情】

基本案情：原告某城建公司对被告某公安派出所提起行政诉讼称， 2016年 6月，被告为第三人王某出具户口证明，该证明载明：自2014年 4月起至今，王某与张某居住生活在日照市东港区临沂路某小区。并在该证明上加盖派出所户口专用公章。后涉案户口证明被某区人民法院在道路交通事故民事判决中作为主要证据使用，以此证明认定原为农村户口的王某应适用城镇居民赔偿标准。原告认为被告出具该证明没有事实依据，严重违法，侵犯了原告的合法权益，应当予以撤销。

【分歧】

本案处理意见分为两种。

第一种意见认为，此类证明行为不可诉。公安机关从已登记联网的公民信息系统中复制、拷贝特定户口信息或经过调查出具证明的行为，实质是以国家名义见证和表明某种既有事实状态的存在，其本身没有为相对人创设新的行政法上权利义务内容，对相对人实有权利也未产生实际影响。同时，该证明系公安机关依据调查的事实对涉案人员的户口信息出具，不属于公安机关的具体行政行为。综上，对证明行为不服提起诉讼，依法不属于行政诉讼受案范围。

第二种意见认为，此类证明行为可诉。行政证明行为是指行政机关证实相对人权利或者具有法律意义的资格以及事实的行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定，是不同于其他具体行政行为的一种独立的行政行为。一般而言，行政证明行为既不赋予行政相对人权利，也不为相对人创设义务，只是对某种已经存在的事实以证明或说明的形式证明其客观存在。但是，如果行政证明直接影响到当事人的权利义务时，可以对该证明提起行政诉讼。

【评析】

笔者认为，行政证明行为是否可诉应区别对待。就本案而言，笔者同意第二种观点，即涉案行政证明行为具有可诉性。公安机关作出的涉案户口证明系行政证明，行政证明是否可诉，要具体看对行政相对人或利害关系人的权利义务是否产生实质影响。公安机关加盖印章的户口证明本身虽不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响。而行政证明行为是其他行为的一个前提条件，证明的后面，往往存在一个潜在的行为，对当事人的权利进行处分或规制。在本案中，涉案证明在民事案件中被作为重要证据被采纳，成为评价客观事实是否真实的依据，对民事案件一方当事人的权利义务产生了直接影响。如发生行政机关违法或滥用证明权，必然给相关人带来利益上的损害。基于信赖行政行为合法而取得的利益应当受到保护的原则，如因行政证明的违法而导致后续行政行为的撤销，行政机关对于错误的证明行为承担法律责任是毋庸置疑的。周思思

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