搞好土地调查　建设美丽山东 扎实开展山东省第三次土地调查工作

△细化耕地调查,落实最严格的耕地保护制度△蓬勃发展的国产遥感卫星对地观测示意图△基于“互联网+”技术开展外业调查△基于高分辨率正射影像图制作调查底图△基于地籍调查成果开展城镇村庄内部土地利用现状调查△基于高分辨率遥感数据制作正射影像图△第三次土地调查,将查清各类土地利用现状土地调查是一项重大的国情国力调查,是查实查清土地资源的重要手段。《土地调查条例》规定,国家根据国民经济和社会发展需要,每10年进行一次全国土地调查。国务院于2017年10月8日印发《关于开展第三次全国土地调查的通知》,从生态文明建设、空间规划编制、供给侧结构性改革、自然资源统一确权登记、国土空间用途管制等角度,赋予了第三次土地调查新的内涵。第三次全国土地调查将充分继承已有调查成果,全面细化和完善全国土地利用基础数据,全面采用“互联网+”技术核实调查数据的真实性,充分运用大数据、云计算等新技术,建立城乡一体化的土地调查数据库。与第二次土地调查相比,第三次土地调查分类标准更加科学,调查内容更加丰富,核查体系更为严密,技术手段更为先进。新时代、新任务、新要求使得此次土地调查的使命尤为重大。2018年1月5日,山东省人民政府印发《关于开展山东省第三次土地调查的通知》,以“搞好土地调查建设美丽山东”为目标的第三次土地调查在齐鲁大地迅速启动。

深刻领会内涵

实现精准定位

开展第三次土地调查,目的是全面查清当前全省土地利用状况,掌握真实准确的土地基础数据,健全土地调查、监测和统计制度,强化土地资源信息社会化服务,满足经济社会发展和国土资源管理工作需要。当前,山东省经济发展进入新常态,新旧动能转换、大众创业万众创新、生态文明建设、空间规划编制、供给侧结构性改革、自然资源管理体制改革和统一确权登记、乡村振兴战略等各项工作都提上了重要议事日程,都需要准确、可靠的土地资源数据作为基础支撑。土地调查数据是核定各地实际耕地保有量、新增建设用地数量和建设用地审批、土地利用总体规划修编、土地整治等各项土地管理工作的依据。做好第三次土地调查具有重要意义。

全面查清土地资源利用状况,是保障新旧动能转换重大工程,支撑经济平稳健康发展的重要基础

开展第三次土地调查,全面掌握全省农用地、建设用地、未利用地总体状况以及城镇、村庄、开发区内部各行各业用地数量、结构、分布和利用状况,是建立创新引领新旧动能转换体制机制,探索产业发展与生态环境保护协调共进的重要保障；是准确研判土地资源配置与经济社会发展契合程度,实施土地供给侧结构性改革的重要依据；是贯彻新发展理念,合理确定土地供应总量、结构和时序,围绕优化空间发展格局、“三去一降一补”精准发力的现实需要。

全面细化耕地调查,是促进耕地“三位一体”保护,落实最严格的耕地保护制度的重要支撑

开展第三次土地调查,全面掌握全省耕地的数量、质量和分布,开展细化标注,是保护永久基本农田,高效实施土地整治和高标准农田建设,实行耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的重要依据；是严守耕地红线,落实最严格的耕地保护制度的重要基础；是推进耕地建设性保护、实施激励性保护、加强管控性保护,严格耕地保护监管考核,建立健全耕地保护长效机制的重要保障。

全面查清存量建设用地状况,是优化资源配置,深化供给侧结构性改革,落实最严格节约用地制度的重要依据

开展第三次土地调查,全面查清城镇、工矿、农村及开发区等内部各类建设用地状况,是全面评价土地利用潜力,精准实施差别化用地政策的重要基础；是深入推进创新性城市建设、推动新技术、新产业、新业态、新模式加快发展的基本前提；是落实最严格的节约用地制度,科学规划土地、合理利用土地、优化用地结构、提高用地效率,创建节约集约示范省的重要保障。

全面查清土地权属状况,是深化农村土地制度改革,推进农村集体产权制度改革,保障农民财产权益的重要举措

开展第三次土地调查,查清土地权属状况,巩固并完善现有各类不动产确权登记成果,是有效保护人民群众合法权益和企业利益,及时调处各类土地权属争议,积极显化农村集体和农民土地资产,维护社会和谐稳定的重要基础；是进一步推进农村土地制度改革,扎实推进农村集体产权制度改革的重要支撑；是推进城乡一体化管理,促进城乡一体化发展,强化国土资源管理服务水平的迫切需要。

全面查清自然资源状况,是推进生态文明体制改革,健全自然资源产权制度的重要保障

开展第三次土地调查,全面掌握耕地、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等各类生态资源范围内土地利用状况,是深化生态文明体制改革,构建国土空间开发保护制度,统筹各类生态用地规划的必要前提；是夯实自然资源调查基础和推进统一确权登记的现实路径；是努力打造美丽和谐的幸福家园,实现“望得见山、看得见水”的重要基础。

立足山东实际

明确工作任务

第三次土地调查按照“全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”的形式组织实施,按照“国家整体控制、统一制作底图、内业判读地类、地方实地调查、地类在线举证、国家核查验收、统一分发成果”的流程推进。2018年1月5日,山东省人民政府印发《关于开展山东省第三次土地调查的通知》,部署开展山东省第三次土地调查工作,成立山东省第三次土地调查领导小组及办公室,领导小组办公室设在省国土资源厅。4月23日,山东省第三次土地调查领导小组办公室印发《山东省第三次土地调查实施方案》,明确了工作内容、工作原则、技术路线、成果核查方式和工作进度安排。山东省实施方案在编制过程中严格遵循国家工作部署和技术要求,同时,结合山东省工作实际,丰富了调查工作内容。

开展土地利用现状调查

以县(市、区)为基本单位,以国家统一提供的调查底图为基础,实地调查每块图斑的地类、位置、范围、面积等利用状况,查清全省耕地、园地、林地、草地等农用地的数量、分布及质量状况,查清城市、建制镇、村庄、独立工矿、水域及水利设施用地等各类土地的分布和利用状况；对城镇村庄内部的土地利用现状开展细化调查。充分利用地籍调查和不动产统一登记成果,查清城镇村庄内部商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地和特殊用地等土地利用状况。

开展土地权属调查

结合国家农村集体资产清产核资工作,将城镇国有建设用地范围外已完成的集体土地所有权确权登记和国有土地使用权登记成果落实在土地调查成果中,对发生变化的开展补充调查。以农村集体土地确权登记发证成果为基础,进一步摸清土地权属争议状况,建立专题土地权属争议管理图层。

开展海岛调查

对大潮平均高潮线以上面积大于等于500平方米、不与大陆相连的海岛进行调查与统计。海岛范围调查至零米等深线。有常住居民的海岛,应实地调查。其他海岛,调查底图覆盖到的,调绘至底图上；调查底图覆盖不到的,依据相关资料确定其位置(经纬度),仅对海岛的名称(无名称的可编号)、地类和面积等进行统计汇总。

开展专项用地调查与评价

基于土地利用现状、土地权属调查成果和国土资源管理形成的各类管理信息,结合国土资源精细化管理、节约集约用地评价及相关专项工作的需要,开展系列专项用地调查评价,包括:耕地细化调查与标注；批准未建设的建设用地调查；耕地质量等级调查评价和耕地分等定级调查评价；城市开发边界内土地利用调查；开发区内土地利用调查；自然保护区内土地利用调查；耕地后备资源调查成果更新；采煤塌陷地调查成果更新；基本农田划定成果更新等。

开展各级土地利用数据库建设

依据国家统一的数据库标准和建库规范,建立省、市、县三级土地调查及专项调查数据库,实现全省土地调查成果和专项调查成果的集成管理、动态入库、综合查询、统计汇总、数据分析、快速服务等功能；建设省、市、县三级土地调查数据库管理系统,为各级土地调查数据库的备份、更新、维护、应用和上报等日常工作提供系统支持,满足日常土地管理工作对土地调查数据的管理需求；建立省、市、县三级土地调查数据及专项调查数据分析与共享服务平台,实现土地调查数据、专项调查数据与土地规划、基础测绘等各类基础数据的互联互通和综合分析应用,提高第三次土地调查成果对管理决策的支撑服务能力。

开展成果汇总

按照《第三次全国土地调查实施方案》的要求开展数据汇总和成果分析,形成第三次土地调查文字成果、数据成果、图件成果和数据库成果。

创新技术手段

打造精品工程

山东省第三次土地调查工作,将充分利用遥感影像内业比对提取和“3S”一体化外业调查等技术,准确查清全省城乡每一块土地的利用类型、面积、权属和分布情况,采用“互联网+”技术核实调查数据真实性,充分运用大数据、云计算和互联网等新技术,建立土地调查数据库。进一步加强质量控制,做到图、数、实地一致,调查成果全面、真实、准确。相比第二次土地调查,第三次土地调查内容更广、技术更新、评价更深。

内容更广,调查更细

全省第三次土地调查在第二次土地调查成果基础上,按照国家统一标准和省级调查要求,采用《第三次全国土地调查工作分类》,利用遥感、测绘、地理信息、互联网等技术,统筹利用现有资料,以航空正射影像图为基础,查清全省各类土地的地类、面积和权属状况,全面掌握全省耕地、园地、林地、草地、商服、工矿仓储、住宅、公共管理与公共服务、交通运输、水域及水利设施用地等地类分布及利用状况；开展耕地细化调查、批准未建设的建设用地调查、耕地质量等级调查评价和耕地分等定级调查评价等专项调查与评价；建立互联共享的覆盖省、市、县三级的集影像、地类、范围、面积和权属为一体的土地调查数据库,完善各级互联共享的网络化管理系统；健全土地资源变化信息的调查、统计,依托国家全天候、全覆盖遥感监测,创新土地调查快速更新机制。相较于第二次土地调查和年度土地变更调查,第三次土地调查是对“已有内容的细化、变化内容的更新、新增内容的补充”,并对存在相关部门管理需求交叉的耕地、园地、林地、草地、养殖水面等地类进行利用现状、质量状况和管理属性的多重标注。

技术更新,质量更高

基于多数据整合的外业调查工作底图制作。以第二次土地调查及年度土地变更调查成果为基础开展工作分类转换,叠加国家下发不一致信息图斑、自主变更图斑形成外业调查地类图斑,开展地类核实及相关细化调查；以所有权调查成果为基础形成乡镇、行政村权属单元调查底图,开展权属与坐落单位核实工作；结合影像特征对城市、建制镇和村庄用地边界进行补充和调整,形成城镇村庄打开调查范围底图,细化内部地类与权属构成。

基于“3S”一体化技术开展农村土地利用现状外业调查。根据国家下发的调查底图,结合日常国土资源管理相关资料,制作外业调查数据,采用“3S”一体化技术,逐图斑开展实地调查及举证工作,细化调查图斑的地类、范围、权属等信息,对与国家内业判读结果不一致的图斑,实地拍摄带GPS坐标和拍摄方向的举证照片。

基于地籍调查成果开展城镇村庄内部土地利用现状调查。城镇村庄内部土地利用现状调查,在城镇村庄地籍调查数据库成果基础上,将城镇村庄地籍调查宗地成果同类合并。对地籍调查成果实时更新的区域,利用地籍调查成果,获得城镇村庄内部每块土地的土地利用现状信息。对未进行地籍调查成果实时更新的区域,参考利用现有的各类调查成果,利用现势性强的航空正射影像图,开展城镇村庄内部土地利用现状调查；有条件的地方,可重新获取航空影像辅助开展调查。

基于内外业一体化数据采集技术建设土地调查数据库。按照全国统一的数据库标准,采用内外业一体化数据采集建库机制和移动互联网技术,结合国家下发的调查底图,利用移动调查设备开展土地利用信息的调查和采集,实现各类专题信息与每个图斑的匹配连接,形成集图形、影像、属性、文档为一体的土地调查数据库。

基于“互联网+”技术开展省级内、外业核查。省级利用“互联网+”技术,对县级调查成果开展全面核查和抽样检查。采用计算机自动比对和人机交互检查方法,对县级调查成果进行逐图斑内业比对,检查调查地类与影像及地方举证照片的一致性,并采用“互联网+”技术开展在线举证及外业实地核查。

基于增量更新技术开展统一时点数据更新。按照第三次土地调查数据库标准,结合2019年度土地变更调查工作,获取土地调查成果统一时点变化信息,开展实地调查,形成增量更新数据,将各级土地利用现状调查成果时点统一更新到2019年12月31日。

评价更深,应用更广

基于第三次土地调查数据,开展土地利用状况分析。根据第三次土地调查数据,结合第二次全国土地调查及年度土地变更调查等相关数据,对第二次全国土地调查完成以来耕地的数量、质量等级、分布、利用结构及其变化状况进行综合分析；对城市、建制镇、村庄等建设用地利用情况进行综合分析,评价土地利用集约节约程度；汇总形成各类自然资源数据,并分别对其范围内的土地利用情况进行综合分析,为生态文明建设、自然资源管理提供基础依据。同时,基于第三次土地调查数据,制作系列数据成果,编制省、市、县各级系列土地利用图件、图集和各种专题图、图集等,形成第三次土地调查数据成果综合应用分析技术机制。

基于大数据技术开展土地调查成果多元服务与成果共享。建立土地调查数据及专项调查数据分析与共享服务平台。利用大数据、云计算等技术,面向政府、国土资源管理部门、科研院所和社会公众等不同群体,优化海量数据处理效率,提供第三次土地调查成果快速共享服务。满足各行各业对第三次土地调查成果的需求,最大程度地发挥重大国情国力调查的综合效益。

◆结束语

山东省打好实施新旧动能转换重大工程、打造乡村振兴齐鲁样板和在发展海洋经济上走在前列三大攻坚战,需要有详实准确的土地调查数据作为基础支撑。因此,开展山东省第三次土地调查,意义重大,使命光荣。在第28个“全国土地日”到来之际,仅以此刊向广大读者发出倡议,请大家密切关注并支持第三次土地调查工作。让我们积极行动起来,为查清我们共同生存的国土空间家底,建设美丽山东作出新的贡献。

◆延伸阅读

第一次全国土地调查

第一次全国土地调查又称土地详查,1984年5月开始,1997年底完成,历时13年,基本摸清了城乡土地权属、面积和分布情况,获得了近百万幅土地利用现状图和地籍图,摸清了土地家底,结束了我国长期以来土地利用数据不实、权属不清的被动局面。更为可贵的是,第一次土地调查后,国家每年都进行土地变更调查,跟踪了解农用地、建设用地等实时变化,为国家宏观调控和土地管理及时提供新依据。

第二次全国土地调查

2006年12月7日,国务院印发《关于开展第二次全国土地调查的通知》,部署开展第二次全国土地调查工作。第二次全国土地调查首次采用统一的土地利用分类国家标准,首次采用政府统一组织、地方实地调查、国家掌控质量的组织模式,首次采用覆盖全国遥感影像的调查底图,全面查清了全国土地利用状况,掌握了各类土地资源家底,形成了以2009年12月31日为标准时点的汇总调查数据。为中央宏观决策和制定战略规划提供了有力支撑；为地方政府准确把握土地资源形势和编制各类发展规划提供了重要依据；为有关部门和地方开展信息共享,提高管理效率和水平提供了重要基础；为促进国土资源管理方式转变创造了基础条件。

土地调查每10年进行一次

《土地管理法》第27条规定,国家建立土地调查制度。

《土地调查条例》规定,国家根据国民经济和社会发展需要,每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要,每年进行土地变更调查。

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