烟台首个立法项目邀法律顾问当“参谋”, 烟台市立法引入“专家制度”首度破题

本报讯（YMG记者宋晓娜通讯员李永臣宋德功）4月14日上午，市政府法制办公室（简称“市法制办”）组织召开了烟台市《森林防火条例》首个立法项目论证会。会上，市法制办工作人员介绍了《烟台市森林防火条例（草案）》的立法背景、起草过程、基本框架、重点内容以及正在公开征集意见的情况。值得关注的是，“为高起点、高标准、高质量打造出量身市情、具有特色的地方性法规，充分彰显立法的科学性、民主性”，这个立法项目邀请了政府法律顾问参与论证。因此，业内普遍认为，这是烟台市初为立法城市以来，高起点改革创新的先河之举，是烟台市立法引入“专家制度”的破题之举。“此次会议的一个重要信息和意义在于，在开门立法的诸多程序中，把引入政府法律顾问制度作为一个重要环节，让诸多法律专家以‘政府顾问\’身份参与立法论证。不仅仅是形式与方式方法的重大改革，更是法治思维、‘外脑作用\’价值的重要体现，是政府尊法、崇法、尚法、重法思想意识的重要体现，是推动‘专家\’参与立法、参与重大行政决策、参与重大工程项目审查等步入制度化、机制化、常态化的重要一步。”工作人员表示。作为市政府法律顾问，山东滨海正大律师事务所主任李城参加了这场论证会。他回忆说，到场的7名市政府法律顾问及烟台大学法学院以对法律负责、对社会负责、对政府负责的高度责任感，各展所长，从法理、逻辑、实用及章节结构、文字表述等专业视角，为深化、完善、提升《烟台市森林防火条例（草案）》的外延与内涵，提供了许多颇具建设性、操作性的意见和建议。谈到立法论证的准备过程时，李城说，审核、论证立法项目本身与其它法律文件在严谨性方面并没有太大差别，但是因“形成的法规和行政规定将对多数人发生约束”，因此自感责任重大。而且从论证会上的发言可以看出，法律顾问们显然也投入了非常多的精力和专注度。他认为，让政府法律顾问参与立法论证显然非常必要。“地方立法实际上是上位法的本地化。政府在这个过程中，既是政策的制定者，也是政策的推动者，更多的是在立法层面出现的。”他分析说，“具有丰富的司法实践、社会实践的律师提供的专业意见，可以更好地将立法与实践结合起来，将制定者与执行者衔接起来，使立法更具有可操作性，使公民更容易接受，这也是维护政府威信的重要举措。”2014年以来，烟台市确定了烟台大学法学院和成晓明、杨希勇、邹钧等9名律师（简称“1+9模式”）担任市政府法律顾问，于2014年10月举行了聘任仪式。2014年12月1日，“烟台市人民政府法律顾问工作规则”正式实施，使政府法律顾问的工作规范化、制度化。2015年，市政府法律顾问先后11次参加市政府重要会议，提出37条参考意见；参与起草、审查规范性文件9份；参与接访40余次，接待来访群众900余人次；先后对29起行政复议案件、2起行政赔偿案件和7起诉讼案件提出了法律建议，确保了案件处理决定合法、公平、公正。

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