健全依法决策机制应与行政改革相结合

□高维谦十六届四中全会就曾提出规范党政机构设置，十七大报告重申：统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数。十九大报告再次强调：深化机构和行政体制改革，统筹考虑各类机构设置，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。推进地方依法科学民主决策，是20多年来中央的明确要求，十九大报告重申强调：健全依法决策机制，深化依法治国实践，统筹各类机构和行政体制改革。科学决策、依法治国和行政体制改革有机联系，按照十九大报告要求，应健全完善重大事项决策法规，统筹推进行政体制改革，创新构建依法决策、严格执行、有效监督的权力运行机制。地方领导决策失误主要表现有些地方政府违背市场经济规律，行政干预市场主体的经济活动，如有的地方发文，要领导干部帮助企业卖房、卖水泥等。有些地方盲目建设重复拆迁，投资烂尾致大量资金沉淀浪费。有些地方项目决策不慎，引发民众环保维权，近10年来各地至少发生过11起环保维权群体事件，如2016年湖北仙桃市生活垃圾焚烧发电，项目建成后却遭抵制不能投运。国企投资决策多有失误，2016年6月，审计署发布10家央企审计公告，抽查284项重大经济决策，有51项论证不充分及违规决策等问题，造成损失浪费等126.82亿元。地方领导决策失误主要原因一是地方重大事项决策划分不清。按《宪法》、《中国共产党地方委员会工作条例》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法规，地方各级党委、人大、政府，都可讨论决定本行政区域重大事项，虽有大体界限，而各自决策职责并不明确。而在党委总揽全局的原则下，实际形成了党委包揽一切决策的惯性，替代和剥夺了人大和政府的决策职能，严重的容易导致个人专断独行。

二是地方重大事项决策没有统一法规。中央要求地方科学民主决策，至少可追溯至党的十四大报告，1994年9月十四届四中全会《决定》提出：建立民主科学的决策制度。之后党的历次代表大会及有关全会都强调科学决策。2004年9月和2009年9月，十六届四中全会、十七届四中全会《决定》都重申强调：改革和完善重大决策规则和程序。而至今却没有统一的决策议事规则，各地自行制定的多种决策议事规则，没有统一规范性。

三是官僚主义凭主观意志决断。为加快发展或为政绩，地方领导决策常脱离实际；有些决策初衷虽好，但不调查研究，全凭主观意志做决定，如2017年初，河南省防污小组发文，全省范围禁放烟花爆竹，遭经销商聚集表达诉求，隔天即收回发文停止实施。

四是没有或缺乏决策监督及失误追责。相关规定要求行政决策充分论证、公开征询意见、评估风险等，而有些地方决策有法不依，没有或缺乏监督。有的地方自定决策议事规则，大多未涉及决策失误追责，或对越权自行决策的责令改正、撤销或质询监督的自定规则毫无约束力，且极易以合法形式掩盖非法决策。决策权没有监督、约束，对决策后果不承担责任，以致领导干部法治观念淡薄。创新构建依法科学决策监督机制针对决策失误的多种影响因素，领导决策亦应与时俱进，创新构建依法科学决策机制。

一是推进党政领导体制改革一体决策。十六届四中全会就曾提出规范党政机构设置，十七大报告重申：统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数。十九大报告再次强调：深化机构和行政体制改革，统筹考虑各类机构设置，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。据此，地方党政可统筹整合机构设置，试行党政合署办公，一个机构，实行党政统一领导；两个牌子，便于党政分别对外协调开展工作；一体决策，党政以党委扩大会决策重大事项；职责明确，避免党政职责不清的弊端；分工执行，党政统一分工执行决策，可解决政府没有干部管理权指挥不灵问题。

二是构建职责明确的决策执行监督制衡机制。实行党政一体决策后，可明确划分人大和党政的决策职责；人大做出的决策，或党政决策提交人大审议（备案）后，由党政统一分工执行；人大、纪监、政协监督党政决策及分工执行情况。

三是中央应统一制定决策议事原则性规则。议事决策具普遍统一性，不因地域、层级有差异，中央应统一制定地方决策议事规则，明确各类会议决策的重大事项及决策程序、方法，细化规定专家咨询论证、公众参与、评估风险等，可做总体原则性规定，各地各部门据决策会议类型制定实施细则。

四是公开决策事项接受全社会监督。凡适宜公开的决策事项，依法公开决策内容、依据和结果，以多种形式广泛征询社会各界意见。改革类的决策方案应经批准实施，严防以容忍改革出错为由，牟取集团、个人私利。建立决策执行督查制，纠正执行偏差，适时启动风控预案，使决策有效落实。

五是严格依法实行终身追责制。相关法规仅笼统规定违规决策给予纪律处分，十八届四中全会《决定》重申强调：建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。2015年6月，中央印发《中国共产党党组工作条例（试行）》有突破：党组重大决策失误，对参与决策的党组成员终身追责。但如何追责无详解，应对地方人大、党政及部门各种违规决策，统一详细做出终身追责规定。敏感类决策，如人事任免可实行记名不公开的票决方式，待用人失误需追责时，再揭开封存档案按各自的表决结果追责。

必须严格执法实行再追究追责。对应追究违规决策责任而不追究的机构、领导人，应实行再追究制，连同决策失误责任人一并加重处罚，否则，再好的制度也只是形式而已。（作者单位：中共烟台市牟平区委党校）

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