淄博市发展改革委负责人　就宣传贯彻《淄博市招标投标条例》　有关问题答记者问

淄博市发展改革委负责人就宣传贯彻《淄博市招标投标条例》有关问题答记者问

2015年5月22日,淄博市人民代表大会常务委员会发布公告(〔十四届〕第34号):《淄博市招标投标条例》已由淄博市第十四届人民代表大会常务委员会第二十七次会议于2015年4月29日通过,并经山东省第十二届人民代表大会常务委员会第十四次会议批准,自2015年8月1日起施行。日前,淄博市发展改革委有关负责人就《淄博市招标投标条例》(以下简称《条例》)的有关问题回答了记者的提问。

1、问:请介绍一下《条例》出台的背景?

答:招投标制度是市场经济活动中的一种竞争交易方式。由于这一制度具有发挥市场机制积极作用的内在功能,随着市场经济的迅速发展和市场交易规模的日益扩大,招投标被广泛应用于工程建设、货物买卖、财产出租、中介服务等经济活动之中,成为市场经济条件下订立合同的一种重要法律形式。其目的就是要在工程建设项目领域通过招投标建立公开、公平、公正的竞争机制,择优选择勘察、设计、施工单位,确保工期,确保工程质量和节约工程投资。

自2000年《中华人民共和国招标投标法》、2012年《中华人民共和国招标投标法实施条例》颁布实施以来,招投标作为国际通行的一种阳光采购方式,在淄博市工程建设等领域发挥了积极的作用,建设工程管理的规范化以及建设资金使用效率进一步提高,淄博市招投标事业进入了一个快速发展的新阶段,招标投标领域不断扩大,各类招标投标中介代理机构数量不断增多,招标率和公开招标率不断提高,招标投标市场逐渐形成和完善。在工程建设项目特别是依法必须招标的工程建设项目中严格推行招标投标制,不但使工程质量得到提高,工程造价得到控制,同时也在一定程度上抑制了建设领域腐败现象的滋生和蔓延,对于维护公共利益、促进公平竞争、提高投资效益、预防和惩治腐败,发挥了重要作用。但是,淄博市在招投标活动中仍然存在一些亟待解决的突出问题:一是招投标行为不够规范和透明。从总体情况看,主要是存在强制招标范围和规模标准不统一；招标人规避招标、虚假招标；投标人串通投标,弄虚作假骗取中标,中标后违法转包、分包；评标专家缺乏管理和规范,评标活动公正性难以保证等问题。2013年,市政府组织对全市2011年、2012年55个依法必须招标的中央投资项目进行了专项检查,发现存在未经批准擅自邀请招标和自行招标、招标代理机构超范围超资格代理招标、未在指定媒介发布招标公告、未使用依法组建的专家库等大量违规行为,个别行业和项目还存在规避招标、操纵招标、暗箱操作等问题,有悖于公开、公平、公正的原则,亟需从制度层面加以纠正和规范。二是行政监管职能越位、错位、不到位的现象比较普遍。目前,仍有一些部门和单位习惯于用行政手段干预招投标活动,违法介入项目招投标具体事务,既当“裁判员”,又当“运动员”,还当“教练员”,既“错位”又“越位”,随意干涉招标人的自主权,比如,有的随意设置事前审批事项,为招标人指定招标代理机构,强制依法不需要招标的项目必须招标,并以此作为行政审批的前置条件,干涉评标委员会的评标活动,以及操纵评标结果等等。同时,除房屋建筑、市政工程、交通和水利项目外,其他行业以及产业项目的招投标,由于配套制度缺失或不完善,存在监管“不到位”或“缺位”的问题,需要制定专门的法规,进一步完善管理体制,理顺政府与市场的关系,减少行政干预,充分发挥市场对资源配置的决定性作用。三是招标投标配套制度与法律、行政法规脱节、不协调。招投标法实施以来,淄博市有关部门、区县陆续出台了相关配套制度,有些制度之间前后规定不一,甚至与法律、行政法规相抵触、不协调,特别是一些规范性文件,以不合理条件限制或者排斥潜在投标人,不同程度地带有地方保护和行业垄断色彩,有的以特定市场准入条件限制或排斥外地区、外系统投标人参与投标；有的以特定区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标条件；还有的对评标委员会及评标专家作了特殊规定,与法律法规规定不符。淄博市2001年颁布的《淄博市建设工程招标投标管理条例》,因颁布时间较早,部分内容与上位法规定明显不一致,并缺少资格预审、投诉处理等重点内容,已不适应当前和今后淄博市招投标形势需要,亟需通过制定新的地方性法规废止该条例。

另外,从招投标发展趋势看,随着国家和省市简政放权、整合建立统一规范的公共资源交易平台以及电子招投标业的快速发展,招投标活动已趋向市场化、电子化、统一集中化。为了适应新形势下招投标管理的需要,更好地保护国家利益、社会公共利益和招投标当事人的合法权益,以地方性法规的形式规范淄博市的招投标制度,起草出台《条例》已势在必行。

2、问:请介绍一下《条例》起草的过程?

答:《条例》的起草工作于2012年2月正式启动,市发展改革委专门成立了委主要领导为组长、分管领导为副组长、相关业务科室与法制科室人员共同参与的法规草案起草工作小组,制定了起草工作方案。在充分调研的基础上,2012年8月完成了《条例》(草稿)的起草工作。此后,自2012年9月份开始,至2013年11月为止,历经15个月的时间,市发改委先后两次书面征求市经信委、市监察局、市财政局、市住建局、市商务局、市水利局、市交通局及市公共资源交易管理办公室意见,两次与提出意见的部门一一对接。经充分协商、修改,最终形成了《条例(草案)》送审稿并报送市法制办。

2014年7月,市法制办组织力量对送审稿进行了初审,按照遵守上位法与改革创新相结合的原则,对送审稿框架结构和布局作了适当调整。《条例(草案)》送审稿经反复修改和论证后形成了征求意见稿,并通过市政府门户网站、市政府法制网站、腾讯官方微博以及《鲁中晨报》面向社会公开征求意见,同时一并征求了区县政府、高新区管委会、文昌湖旅游度假区管委会的意见,根据各方面意见作了修改。草案审查中,市人大法工委、财经工作室提前介入草案的修改工作,将各管一段的“接力式”模式转变为分段领跑的“长跑式”模式,大大提高了立法工作效率。同年9月25日,市法制办、市发改委组织召开了由市编办、市经信委、市监察局、市财政局、市住建局、市交通局、市水利局、市商务局、市公共资源交易中心参加的立法协调会,充分听取相关部门和单位的意见,并就有关问题进行了协调,形成了《条例(草案)》审议稿,于2014年10月经市政府研究通过后,提交市人大常委会审议。之后又先后经过市人大财经工作室、法工委审查修改、市人大常委会审议和省人大常委会的合法性审查,期间不断修改完善,最终提交市十四届人大常委会第二十七次会议全票表决通过。

3、问:《条例》的起草,遵循了哪些原则?

答:《条例》起草过程中,我们主要坚持了以下几项原则:

(1)坚持遵守上位法与改革、创新相结合。在《招标投标法》的基本框架和制度下,为了提高可操作性,《条例》对于上位法只做了原则性规定的内容加以细化和完善,使之更具有可操作性。如完善了项目重新招标的程序规定,并对该程序可能导致的规避招标的情形采取了预防措施；根据不同项目的类别,详细规定了招标所必须具备的条件；招标公告发布媒体和中标候选人公示媒体；招标公告的内容；开标记录的详细内容；政府投资项目的评标专家的规定；评标报告的详细内容；行政监督部门监督的内容、方式等；对淄博市的行政监督部门中存在的具体问题的法律责任做出了规定等。对上位法没有规定的内容加以充实,对发布施行的若干配套规则和实践中证明行之有效的成熟规定进行整合、提炼和整理归纳,作了创新性设置:一是对资格预审和资格后审的规定。《条例》第二十一条第二款规定“招标人应当优先采取资格后审方式进行资格审查,但对于项目技术难度较大或者编制投标文件费用较高,且潜在投标人数量较多的,招标人可以采取资格预审的方式进行资格审查”,即一般项目采用资格后审,特殊情况采用资格预审；二是对评标方法的规定。《条例》第三十五条第二、三款规定,“经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目”,“不宜采用经评审的最低投标价法的招标项目,一般应当采取综合评估法进行评审”,即一般采用经评审的最低投标价法,特殊情况采用综合评估法。这些招标投标实践中的宝贵经验,对提高招标投标的透明度,充分体现公开、公平、公正原则,预防腐败,具有积极意义。另外《条例》还规定了一些如鼓励招标人通过竞争机制选择招标代理机构等创设性条款。

(2)坚持全面规范与突出监管重点相结合。《条例》对所有招标项目,从招标公告发布到合同签订履行进行了全过程规范。与此同时,按照管放结合、分类处理的原则,《条例》进一步突出了监管重点。具体说来,就是区分一般招标项目、依法必须进行招标的项目、以及国有资金占控股和主导地位的依法必须进行招标的项目,在制度设计上体现出不同要求。例如,对于依法必须进行招标的项目,从招标方案核准、公告发布、资格预审文件和招标文件编制、资格预审申请文件和投标文件提交时间、重新招标要求、投标保证金提交、限制排斥潜在投标人的认定标准、评标专家确定、中标候选人公示以及法律责任设置等方面,提出了更为严格的要求。不仅如此,在依法必须进行招标的项目中,进一步区分出国有资金占控股或者主导地位的项目,从招标方式、资格审查主体、中标人选取规则等方面,作了更加严格的规定。

(3)坚持减少行政干预与发挥市场主体作用相结合。在国家全面深化改革的大背景下,招标投标行业也在发生深刻变化。《条例》坚持改革思路,力求厘清政府与市场关系,最大限度减少行政干预,充分发挥市场对资源配置的决定性作用。《条例》坚决杜绝各类前置审批,对法律、法规规定的监督事项,凡是没有明确规定的,一律设立为事中、事后监督,让市场主体充分发挥作用,依法自主进行招标投标交易活动。比如,在招标文件、招标公告监管中,为维护招标人权益,采取“事中”监管的方式,《条例》第十九条第二款规定“招标人委托招标的,应当在发售期内将招标文件(资格预审文件)、招标公告(资格预审公告或者投标邀请书)文本、发布公告的媒介名称报送有关行政监督部门”；在维护投标人权益方面,为防止限制或者排斥潜在投标人,《条例》第七条明确规定“依法必须进行招标的工程建设项目,其招标投标活动不受地区或者部门的限制。任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标,不得以任何方式非法干涉招标投标活动”;《条例》第二十一条第二款规定“招标人应当优先采取资格后审方式进行资格审查”；《条例》还对违法干预招投标活动,采取了制约性措施,《条例》第十条规定“不属于依法必须进行招标的工程建设项目,建设单位有权决定是否进行招标。任何单位和个人不得强制建设单位进行招标,不得将项目招标作为行政审批的前置条件”。

4、问:请您介绍一下《条例》有哪些主要内容?

答:《条例》共7章65条。第一章“总则”共7条,主要规定了《条例》制定的依据与目的、适用范围、招标投标活动的原则等内容；第二章“招标范围、方式和组织形式”共6条,主要规定了依法必须招标的项目范围和规模标准、招标方式和组织形式等内容；第三章“招标和投标”共13条,对工程建设项目的招标和投标的程序进行了规范；第四章“开标、评标和中标”共22条,对项目开标、评标和中标的程序进行了规范,明确了有关招标投标活动当事人的权利与义务；第五章“监督管理”共6条,对行政监督部门职责分工、监督程序及投诉处理程序等作出了规定；第六章“法律责任”共10条,对招标投标活动当事人及监督部门、工作人员违反条例规定的行为做出了处罚规定；第七章“附则”共1条,主要规定了《条例》的实施时间。

5、问:《条例》主要规范和解决的问题有哪些?

答:针对目前淄博市招投标市场存在的问题,《条例》对以下事项进行规范,并解决了存在的主要问题:

(1)统一了淄博市依法必须招标的工程建设项目的范围和规模标准。强制招标项目范围和规模标准是招投标的核心和重点,《条例》第八条第一款从三个方面列举了依法必须进行招标的工程建设项目,这些项目是法律明确规定的强制性招标范围,《条例》沿用了法律规定。对于强制性招标的具体范围和具体规模标准,原国家计委在2000年制定的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》中已作了详细规定,由于目前该规定正在修订中,还不宜在《条例》中明确列举,但该规定征求意见稿已经明确:地方人民政府不得另行制定必须进行招标的具体范围和规模标准。但在淄博市的招投标实践中,不少区县、部门或依据上级文件、或根据自身理解认识,对该规定所确定的范围进行了扩大,甚至规定所有工程建设项目都必须招标,否则不予办理有关审批、许可手续,与法律、行政法规严重抵触。为此,在新的强制招标范围和规模标准未出台前,《条例》第八条第二款与国务院公布的征求意见稿作了衔接,规定“前款所列项目的具体范围和规模标准,按照国务院发展改革部门会同有关部门制订并报经国务院批准公布的规定执行”,以保证国家规定的招标范围和规模标准落到实处。

(2)与《政府采购法》及有关规定进行了合理衔接。《政府采购法》第四条规定,“政府采购工程进行招标投标的,适用招标投标法。”但在实践中,淄博市部分区县规定,所有政府投资的工程建设项目的采购,一律采用政府采购的方式,与法律规定不符。《条例》第二条第三款做出规定,“政府采购工程建设项目不进行招标投标的,应当按照《中华人民共和国政府采购法》及有关规定开展采购活动”。

(3)明确了各行政监督部门职责,解决同体监督和监督缺位问题。《条例》第四条第二款规定:“市、区县发展改革部门负责指导和协调本行政区域的招标投标工作”,这是国务院《招标投标法实施条例》赋予县级以上地方人民政府发展改革部门的职责,按照职责法定原则,《条例》作了衔接性规定。由于国务院条例未对县级以上地方人民政府所属部门的监督职责进行具体分工,但已明确规定:“县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的,从其规定”,根据这一规定,结合淄博市招投标市场监督管理的现状和实际需要,《条例》第四十九条第一款规定“发展和改革部门负责依法对政府重大工程建设项目的招标投标活动实施监督检查,监督检查情况及处理情况应当及时通报项目主管部门；住房和城乡建设部门负责监督各类房屋建筑(含附属设施和配套的线路、管道、设备等内容)、市政工程及室内外装饰装修工程项目的招标投标活动；经济和信息化、交通运输、水利、商务等部门分别负责监督工业和信息产业、交通、水利、机电设备进口等行业和产业项目的招标投标活动”。《条例》第四十九条第二款规定“前款所列行政主管部门作为招标人的招标投标活动,以及法律法规未明确规定行政监督部门的招标投标活动,由市、区县人民政府确定行政监督部门。”《条例》还依法对财政、监察部门在招投标活动中的职能作了规定。上述规定解决了以下几个问题:一是沿用原有的管理体系。对房屋建筑和市政工程、工业和信息化、交通、水利、机电设备进口等各类工程建设项目招投标的监管仍按原体制运行；二是解决了同体监督的问题。特别是对交通、水利项目等一直存在的同体监督(既是招标人,又是行政监督部门)问题提出解决方案,由市、区县人民政府确定监督部门；三是解决了监督缺位的问题。对于淄博市多年来一直缺乏监管的农业、林业、能源、教育、卫生等行业和产业的项目,下一步由市、区县人民政府明确监督部门和职责,弥补监督缺位问题。

(4)明确了招标投标交易场所的公共服务性质地位。根据《国务院机构改革和职能转变方案》关于“整合建立统一规范的公共资源交易平台,有关部门在职责范围内加强监督管理”的要求和《中共淄博市委淄博市人民政府关于推进公共资源交易统一规范管理工作的意见》(淄发〔2013〕12号)精神,《条例》坚持公共资源交易平台的“公共服务职能定位”和“管办分离”的原则,第四条规定“市、区县人民政府有关行政监督部门按照职责分工对招标投标活动实施监督,依法查处招标投标活动中的违法行为”；第五条规定“市公共资源交易机构,是政府为社会提供招标投标交易的公共服务平台”、“市公共资源交易机构应当完善服务设施,健全服务机制,及时发布场内招标投标全过程相关信息,为招标投标活动提供规范化服务,不得以营利为目的”、“市公共资源交易机构及其工作人员不得行使或者代行行政审批、备案等行政监督职能,不得从事招标代理等影响招标投标公平、公正的活动”、“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的工程建设项目,应当在市公共资源交易机构进行招标投标交易”。

(5)对招标投标过程中涉及的行政许可、备案事项等做了细化规定,使之更具有可操作性。一是按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续且依法必须进行招标的工程建设项目的招标方案的核准,从时间、内容和程序上进行了细化、明确(《条例》第十四条)；二是对于依法必须招标项目自行招标的备案事项,从现行的事前审查制度改革为事中的监督,减少了项目单位的办理时间(《条例》第十二条第二款)；三是明确备案事项由监督单位仅进行合法性审查,而不再需行政监督部门盖章同意,提高了效率(《条例》第五十条第二款)。

(6)《条例》规范的其他重点问题。《条例》对其他重点问题一并作了规范。一是堵塞制度漏洞,防止规避招标。《条例》第三十九条对重新招标、中止招标等情形依法作了规定,规定依法必须进行招标的工程建设项目,出现《条例》第二十条、第二十六条、第三十八条规定的情形需要重新招标的,重新招标后仍不能达到招标目的的,属于审批、核准类项目,经批准可以不进行招标；其他类项目,招标人可以自行决定不再进行招标。并特别规定,招标人不得利用本条规定规避招标,《条例》第四十条列举了规避招标的情形,以防止招标人通过各种手段规避招标。二是依法使用专家库,防止虚假招标。评标专家对评标结果起着决定性作用,《条例》第三十一条、第三十二条具体规定了评标专家的抽取和使用方式、评标委员会的组建时限以及相关部门的监督要求。具体明确了依法组建的专家库的种类,包括国务院有关部门或省政府组建的综合评标专家库、省政府有关部门、招标代理机构依照国家规定组建的评标专家库。并规定“市公共资源交易机构应当与评标专家库联网,并设立网络终端,便于招标人抽取评标专家”。三是统一公告媒体,防止排斥潜在投标人投标。按照法律和行政法规规定,依法必须进行招标的资格预审公告或招标公告,应当在国务院发展改革部门依法指定的媒介上发布。但由于在实际招投标活动中,因项目招标公告发布媒介不一,直接或间接地限制或者排斥了潜在投标人,对此,《条例》第十六条第三款规定,“依法必须进行招标的工程建设项目的资格预审公告或者招标公告,招标人应当选择一家以上由国务院发展改革部门依法指定的媒介发布,也可以同时在其他媒介发布,其中,国有资金占控股或者主导地位的工程建设项目,招标人应当同时在市公共资源交易机构网站发布,以保证招标公告媒体发布的权威性和合法性。

6、问:在贯彻落实《条例》方面需要做好哪些工作?

答:《条例》的出台,是全面推进依法治市、加快法治淄博建设的又一重大举措,对于完善社会主义市场经济体制,建立公开、公平、公正的市场秩序,促进公平竞争、预防惩治腐败具有重大而深远的意义。一是加强《条例》的宣传培训。通过广播、电视、报纸、网络等媒介,采取专家访谈、法规解读、专题报道、以案说法等多种形式广泛宣传《条例》,让社会各界能够理解并准确把握《条例》的精神实质；同时加强对淄博市区域内招标投标各方主体的培训,积极营造认真学习《条例》、自觉执行《条例》的氛围。二是清理完善配套规定。要抓紧做好《条例》配套实施文件的制定出台工作。同时对涉及招标投标的现行的相关制度规章和规范性文件进行全面清理,做好“立、改、废”工作,坚决做到法无授权不可为、法定职责必须为。三是加强监督执法。集中开展招标投标执法检查,重点查处围标串标、弄虚作假、插手干预招投标活动等违法违规行为,切实维护招投标市场秩序,提高招标投标监管和服务水平。

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