关于加快淄川区养老服务业转型升级的调查报告 淄川区委党校　姜莹　兰玲　程显博

2014年到2016年,省政府、市政府先后出台了《关于加快发展养老服务业的意见》《养老服务业转型升级实施方案》等系列文件,初步形成了养老服务的政策框架。新形势下,传统的养老模式已经难以满足日益增长的养老需求,面对迅猛到来的“银色浪潮”,如何未雨绸缪,积极谋划,推动养老服务业转型升级?带着这一问题,我们课题组到民政局、留仙湖养生中心、孟子山老年公寓、东坪敬老院及部分农村幸福院进行实地调研,形成调研报告如下。

一、全区养老体系建设

基本情况

(一)机构养老基本情况。一是老年公寓。全区19处养老机构,开发区老年公寓是依托开发区敬老院开办的,其他18处养老机构均为民办老年机构。截止2016年底共有床位数4012张,每千名老人床位数32张。二是农村敬老院。全区现有的农村敬老院共16处,均为镇办机构。大部分建于九十年代初期,个别敬老院占地面积小、房屋数量少,设施陈旧老化,配套差,农村敬老院基础设施落后与每年增加五保集中供养人数之间的矛盾突出,历史欠帐较多。

(二)社区居家养老基本情况。一是社区日间照料中心,原有23处,2016年新建8处,现有日间照料中心31处,社区日间照料中心数量与社区占比为84%。二是农村幸福院,原有54处农村幸福院,2016年新建30处,总数达到84处。三是从2009年开始开展居家养老服务,但是覆盖面比较窄,政府购买服务只限于三无、低保、孤寡等特定人员,服务内容也比较单一。

二、存在的问题

(一)养老机构基础设施不完善,服务质量处于低层次水平。全区养老机构中,留仙湖老年养生中心是目前全市规模最大、标准最高、设施最先进的养老机构之一。天伦和孟子山两家是自建房产,其他养老机构均为租赁房屋使用,一方面租赁房屋难以进行大规模投资改造,另一方面受资金实力限制无力改善基础设施。因此导致出现了一系列问题:首先,以租赁方式开办的养老机构无法提供相关手续,很难取得养老机构设立许可,存在安全隐患,也造成市场恶性竞争。其次,由于养老机构基础设施不配套、收费偏低、工作人员专业性不强,对入住老人的护理基本仅限于让老人吃饱、穿暖等基本需求上,各项设施很难满足入住老人身体、心理等多方面的养老需求。

(二)养老机构老无所“医”。截止2016年底,全区仅有三家养老机构涉及到了医疗领域。分别是:淄川区颐养老年护理院,该养老机构是依托舜天医院建设的医养结合养老机构；留仙湖老年养生中心,该养老机构与附近门诊有合作协议,也在筹建自己的配套中医院；孟子山养老院,仅与附近的卫生室进行简单的合作。医养结合同时具备养老和医疗的功能,目前尚没有明确的主管部门和行之有效的行业规范,在管理、监督、追责上,极易出现推诿扯皮现象。同时不管是服务还是管理都存在各自为战的现象,服务内容很难确定按照哪方的行业规定执行。管理方面,养老机构归民政部门管理,医疗机构由卫计部门管理,管理标准不一,执法范围重叠。最后医养结合的多样性对从业人员素质要求极高,符合条件的从业人员严重缺乏。

(三)社区居家养老服务发展滞后。无论是社区日间照料中心还是居家养老服务,目前配备的服务人员多为社区工作人员,专业的老年护工和管理人才短缺,服务内容较为单一,只能承担打扫卫生、做饭等基本内容。居家养老服务政府购买服务的对象限于三无、低保、孤寡等特殊人群,提供服务每小时补助5元,社会力量参与不积极。农村幸福院利用率偏低,有的从完成建设到现在没有使用过,处于闲置状态,违背建设初衷。

三、对策建议

(一)建立分层次养老服务体系。

养老的总体思路:以家庭养老为主体、社区居家养老为基础、机构养老为补充,称为“9073”养老工程。

一是要充分重视社区居家养老。建议以社区日间照料中心为基础,以网络呼叫平台为抓手,发展社区养老服务项目和专业化社工服务项目,为老年人提供“吃、穿、购、浴、发、法”以及助购、助医、保洁、日托等多层次的需求。让老年人不离家就能得到基本的生活照顾。在农村,可以依托乡镇敬老院服务平台,开展一些为老服务项目。我们通过走访发现,一些乡镇敬老院资源丰富、环境优美,但空置率较高。建议对乡镇敬老院的养老资源进行挖掘与整合,将其改造成为集院舍住养和社区照料等多种功能为一体的综合性老年福利服务中心。

二是规范机构养老发展。按照《养老服务业转型升级实施方案》要求,要“打造低端有保障、中端有市场、高端有选择的多层次养老服务格局”。首先必须做好兜底即做好公益性养老。对于“三无”、五保等困难老人以及其他经济困难老人,由政府为其购买居家养老服务或机构养老服务；其次重点推动现有民办养老机构专业化、标准化、规范化发展。依规、从严控制现有民办养老机构项目,对没有经过任何审批手续私自运营的养老机构,根据民政部门山东省相关文件规定,建议组织民政、公安消防、住建、食品药品监督管理局等部门对部分老年公寓予以关停。

三是要提升机构养老品质。要研究加大引进民办养老院的办法,在招商项目中增加中高端养老服务项目,引进民间资本甚至外资兴办养老院或养老地产项目。

(二)强化政府保障措施

政府在养老服务业发展转型过程中应强化职责:

1、转变理念,完善规划。首先,面对即将到来的“银色浪潮”,传统的养老模式已经不能满足未来养老需求,因此政府亟需转变理念,创新建立购买养老服务的理念,通过购买服务引导社会资本进入养老领域,以应对未来的养老的巨大需求。其次,政府还应尽早做好规划。一是充分考虑未来人口老龄化及其需求特点,开发新的领域,编制全面规划,努力构建个人、家庭、社区、养老机构和政府联动的老年人照料体系。二是基础设施建设方面,把养老设施建设纳入城镇建设总体规划之中,根据省市养老服务业转型方案的要求,养老机构布点、文体活动设施布点、生活服务设施布点等等都要有一个较为详尽的规划。

2、完善相关配套制度。政府非常重要的职责是提供公共服务,维护规则和秩序,创造良好的行业发展环境。因此建议:一是实行城乡居家养老服务招标制度。引导具备资质的社会机构进入养老基本公共服务领域。二是在政府购买服务的前提下,必须将老年人照料评估工作提上日程。建立全区老年人照料信息管理系统,将老年人的需求、评估与服务机构信息统一纳入数据库,按照申请先后次序与困难程度对申请服务的老人进行评估。三是建立城乡养老服务评估制度。对城乡养老机构服务管理情况和服务对象满意度进行检查测评,将结果作为行业评优定级、政府扶持奖励、购买服务的重要依据。四是建立统一的老年长期照护制度,促进养老服务业可持续、高质量、长远发展,保证养老费用收支平衡。

3、加强多部门协作,建立医养结合服务体系。一是以居家为主,强化社区卫生服务机构的作用,依托社区卫生机构建立医养结合服务体系。二是在这一体系内,不断完善和调整,构建初级卫生保健服务和社区老年服务。三是鼓励养老机构和医疗机构举办医养结合机构,加强对现有医疗机构的整合转变为医养结合机构。四是加强部门协作,养老服务业涉及部门多,牵涉范围大,关键在于对多部门的工作进行协调。因此,应尽早明确相应机构及职能,有效配合,将工作落到实处。

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