崇州市乡镇（街道）社会协商会议在基层社会治理中的做法及思考

中共崇州市委党校

自上世纪90年代以来，原有基层社会政治结构、利益结构、矛盾结构等真正开始彻底转换，基层社会主体及其利益多元发展，原有的治理结构也出现渐近线调适。但由于体制的惯性和改革的滞后，基层治理一直处在“进一尺退一步”状态，一直没能实现根本性突破。自党的十八大后，协商民主和基层治理创新成为社会关注的热点，用协商民主的方式来重新构建基层社会治理体系，成为各地探索基层治理的新路径。

崇州市于2013年率先试点在乡镇成立“社会协商会议”，以社会主体直接参与的利益协调、协商、妥协寻求“最大公约数”，在试点乡镇已经取得较好效果。实地调查和研究崇州“社会协商会议”在乡镇基层治理中的具体做法，不仅可以发现其中的长短处，以推进这种实践探索继续朝着预期的方向走得更好更快，促进乡镇社会协商治理多形式发展，而且能在理论研究领域，为协商民主与基层治理的切合方式研究发现新的思路，找到新的角度，从而丰富和发展协商民主理论和基层治理理论。

一、崇州乡镇社会协商会议的基本做法

崇州地处川西平原，全市幅员面积1090平方公里，辖25个乡镇（街道），常住人口67万。在经济社会快速发展过程中，崇州经济市场化、社会开放化和利益多元化的程度越来越高，原有的基层社会治理面临一系列困难，比如：群众对政府工作知晓度不高，满意度不断下降；政府兴办公共服务事业得不到群众支持，难度不断增加；群众利益诉求和政府主要工作时常发生错位，政群之间、群众之间矛盾逐渐增多，解决方式不断朝非理性方向发展等系列问题。群众有怨言，干部有苦衷，改革发展动力难以激发和凝聚。党的十八大报告中关于健全社会主义协商民主制度的论述，是崇州开始思考基层民主治理新方式的基本依据。在进行了大量调研，奔赴浙江温岭实地考察研究民主恳谈会，最终由统战部形成《关于建立乡镇社会协商会议的意见》，提交市委常委会讨论并获得通过。自此，崇州社会协商会议的探索实践正式开启。

（一）协商流程及形式

1.准备阶段。一是公布社会协商会议议题。将作为本次社会协商会议议题的几个事项在乡镇范围内公布，并且书面传递到每一个社会协商会议成员，以便本乡群众知晓本次社会协商会议将要讨论的议题，同时提醒协商会议成员继续围绕议题收集资料，做好发言准备。二是进行社会协商会议成员议事方法和能力培训。三是联系议题涉及的市政府职能部门。请议题所涉及的市政府职能部门就议题内容进行研究，做好到会解释、协商准备。

2.会议召开。乡镇社会协商会议召开的步骤如下：第一步，召集人（乡镇党委副书记）主持会议，并介绍乡镇社会协商会议相关情况；第二步，议题审查小组副组长通报本乡镇议题搜集及审查情况；通报提交本次会议讨论协商的议题内容；第三步，议题提出人对议题进行说明（附议人作补充说明）；第四步，社会协商会议成员就议题依次发言，征求列席人员意见。涉及相关部门的，由市级相关部门进行答复；涉及乡镇的由乡镇相关职能科室进行答复；第五步，分组进行讨论；第六步，召集人通报每个议题讨论汇总情况，形成协商结果，并达成协商会议最终报告。

3.会议结束。协商会议办公室将协商会议内容形成报告，报市委统战部备案并提供协调与支持。

（二）协商原则

1.坚持有序民主原则。统战部全程指导制定方案，首先由统战部牵头，对乡镇领导小组成员就社会协商会议的具体事宜进行培训，让乡镇干部掌握社会协商会议的重要性、流程、议题收集、议题处理等事项的具体知识。然后由乡镇制定本镇的实施方案，并提交市领导小组办公室（统战部）验审，统战部会同该乡镇领导小组进行严密论证、反复推演，确定方案切实可行后，批准方案，交试点乡镇严格按照方案执行。

2.坚持广泛民主原则。为了确保会议能够顺利高效，结合现阶段基层群众的实际情况，乡镇社会协商会议成员的产生采取相对谨慎的原则。成员产生采取群众推荐、个人自荐和组织推荐三种方式，每个村（社区）从议事会成员中以民主协商表决的方式产生1—5名，乡镇机关、企事业单位、社会各界人士中通过先提名后协商的方式产生代表，总数一般为40—80人。镇村干部总数不得超过30%，村社区、乡镇党政主要负责人作为特邀人员参加，议题当事人及议题相关者列席。

3.坚持全面协商原则。议题的产生不设限制，议题产生主要分三步：一是培训乡镇社会协商会议成员，由乡镇领导小组组织，邀请统战部领导和相关专家教授，对乡镇协商会议成员就如何提交议题进行培训。二是乡镇社会协商会议成员根据代表区域或者行业，进行实地调研和考察，倾听本地本行业群众的意见建议，形成自己的议题，提交乡镇社会协商会议办公室。三是议题的筛选。2013年5个试点乡镇共收集议题295个，2014年已收集议题1000余个，内容均为群众普遍关心的经济发展、社会民生、基础设施建设、生态文明、医疗卫生、拆迁安置、居住环境改善等关系群众切身利益的事。由于会期限制，不能全部作为会议议题，只能通过协商会议议题审查小组对收集的议题进行筛选，确定正式上会议题。一般确定3到4个议题作为最后上会议题。最后5个试点乡镇共确定21个议题（2014年已经上会98个）开展协商。

（三）基层协商治理新结构

通过“乡镇社会协商会议”这个平台，已经显露出基层社会治理新体系的雏形，这套体系在实际工作中也发挥了全新的作用。从试点乡镇第一次协商会议结果情况看，主要形成了以下一些基本特点。

1.在“乡政村治”体制下成功扩展治理主体。现有“乡政村治”体制无法实现突破性改革的前提下，基层社会治理在过去实际是二元主体（乡镇政府和村委会）“合流”一体化治理，基层社会多元社会主体基本处于被动地位。通过协商会议，实现乡镇政府与村委会部分功能性分离，同时让社会利益相关主体参与治理，多元主体共治基本形成并能发挥作用。比如：在历史文化古镇怀远镇，由于古镇建筑多，街道间距窄、商铺密集、赶集日群众聚集等原因，导致车辆乱停乱放、占道摆摊设点、红绿灯形同虚设、交通拥堵。通过交通、城管、规划、国土等市级部门与怀远镇党委政府、社会协商会议成员、群众代表共同协商，达成共识，采用疏、引、管、控等方法改善这种状况。现在群众拥护，自觉遵守，怀远镇交通顺畅、街道整洁有序，场镇治理明显改善。

2.实现倾听民意科学决策机制重构。基层社会矛盾和利益直接而复杂，政府政策、决策直接关系社会主体的切身利益。通过协商，可以让利益相关者直接参与利益表达和解决方案设计，开通了从基层诉求到政府决策之间的沟通渠道。如：成都市第二水源——李家岩水库选址在崇州市文井江镇，水库建设必然影响该镇居民生产生活。文井江镇召开社会协商会议，提出了修建水库涉及群众拆迁安置补偿方案和水库建设生态影响、安全性以及今后生产、生活保障等问题，由于该水库建设尚处于立项审批阶段，协商意见被成都市相关部门列入建设方案考虑因素，为水库顺利开建增加了民意基础，确保项目平稳落地。

3.开启基层社会事务办理的新模式。基层事务由基层办理，最关键的是要真正实现“来自基层”。过去基层社会事务多由“上级”分配和指派，这种工作方式极容易造成上级“给予”很多，但是没有落到基层群众需求点上。通过社会协商会议，就本地急需办理的事务进行收集和“民意汇集”，实现需求从基层来，事情由基层定，最后由基层社会监督办的新模式，让公共事务真正契合实际需求。比如崇平镇老大桥年久失修，处于半封闭状态，给群众和企业生产生活带来诸多不便。通过协商解决了系列难题，大桥重修定于2013年12月动工，2014年5月通车。崇州市以此为开端，从2014年开始，政府在兴办基础设施项目时，实施“公共项目申报制度”，就是这次试点经验的深化。

4.找到了做好群众工作，协同共谋发展的新方法。比如崇阳街道办面临几个难题：老人民医院社区拆迁、安置房建设等问题。在协商会议召开之前，工作开展艰难。通过协商会议，群众知晓了政府工作的计划和目标，知晓了政府工作的难处，最终群众不但对拆迁工作理解和支持，而且还有许多群众自发帮助宣传等工作。最后拆迁工作达到了3个百分之百：申请拆迁率百分之百、签订征地协议率百分之百、签订拆迁安置补偿率百分之百。通过协商解决了大量的群众矛盾，也有利于改善干群关系。

二、崇州乡镇社会协商会议实践的思考

崇州通过社会协商会议，开辟了乡村基层社会治理的新模式，这种方式将政府、村委会、基层群众，以具体事件、具体利益为中心纽带联系起来，相互沟通和交换意见，实现了多主体共同治理，取得了较好的基层治理效果，这些好的经验和还存在的问题都需要认真总结。

（一）培育社会主体民主对话议事能力。基层社会主体议事能力的高低，直接影响协商会议效果。现在基层社会，特别是农村，常住人员年龄偏高、文化程度偏低、思想观念相对落后，容易出现群众自发参与积极性不够高、参会人员撰写的议题质量不好、发言不能具体明确等问题。因此，政府作为基层治理责任主体，应该加强对社会主体议事能力的培养。主要从依法界定自我权力与义务的能力、民主对话能力、理性表达诉求能力等方面入手，提高群众对共同利益、个人利益、团体利益的认识和鉴别能力，以及协商对话技术。

（二）进一步加强协商议事机制优化。乡镇社会协商会议，应该是协调解决具体问题为中心。在试点过程中，政府作为实际举办方，其强势地位自然延伸到会议中，个别乡镇在会上“夹带私活”，占据大量时间通报乡镇工作，将协商会变成了乡镇工作的通气会，造成协商过程匆忙短暂，协商不充分、意见不具体。因此，要加强协商议事机制优化，防止政府强势干预，让参与协商的各方面都能充分表达、相互之间充分沟通。通过加强制度设计，做到真正民主协商。

（三）加强政府职能部门参与协商的责任和义务。乡镇社会协商会议商量的议题最终能否得到解决，很多都需要上级政府部门参与和提供支持。比如某镇协商会议中商议修建农业灌溉水渠，乡镇政府在采纳并决定着手相关工作时，马上就会涉及到农业、水利、发改等职能部门，如果这些部门出现“梗阻”，该项目就将流产。因此，崇州乡镇社会协商会议在制度设计时就已考虑到这个问题，规定议题涉及的职能部门应该派出工作人员参与协商对话。但目前实际运行中，这些市级职能部门到会，主要是“进行政策解释”，没有以解决问题为出发点，效果不是很理想。因此，应该在制度设计上加强政府职能部门参与协商的义务，并且对后期职能支持做出明确规定。

（四）加强对会议流程的设计和指导。开好协商会议，还必须在“开会技术”上进行设计。首先是搞好协商会的控制与主持。由于社会协商成员都是具体的利益相关者，加之民主理性培育不够，民主协商有滑向意见不和者之间的“吵架会”、对政府的批斗会的可能。其次要搞好“发言格式”设计，做到主题鲜明、观点明确，最大限度地杜绝开会过程中出现一些发言者东拉西扯、借题发挥、隐射讽刺，严重偏离主题，缺乏理性对话实质性内容等情况。

加强基层社会治理改革，创新基层社会治理模式，对维护社会和谐稳定、增强基层社会发展活力有着至关重要的作用。目前的“乡政村治”体制已经在改革发展大潮中显得力不从心。引入社会协商会议，将政府、村委会、村民等乡村社会事务、利益相关者，以具体事项为节点联系起来，扁平化协商，通过具体事项和具体利益，重新将乡镇政府、村委会、村民个体联合起来，政府重新获得组织和动员群众的能力、村委会重新获得村民代言人的身份、村民个人重新找到维护自我利益和关照集体利益的平台和机制。崇州的做法虽然看似还不够全面和成熟，但已经在基层社会治理改革大潮中，找到了相对适宜的切入点。随着制度的不断深入和完善，它对基层治理甚至乡村社会全面深化改革将具有深远的影响和意义。（本文有删节）

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