崇州市财政支农资金股份量化改革的实践探索

■中共崇州市委党校、崇州市社科联课题组

党的十八届三中全会提出“允许财政资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助资金形成的资产转交合作社持有和管理”。从2014年开始，崇州市整合各级财政资金4000余万元，确定了符合条件的10个土地股份合作社作为首批试点，在全省率先开展“财政补助投入合作社形成资产股份量化试点”工作。

在试点中，崇州市积极利用财政支农项目资金，结合运用农村产权制度改革的成果，通过机制体制创新，积极探索财政支农资金投入形成的资产民有、民管、民受益的管理运行机制，将财政支农资金投入形成的资产转交农民合作社持有和管护，并股份量化到合作社或入社社员，着力培育新型集体经济组织，赋予农民更多财产权利，有效破解了财政投入项目“自筹资金难、经营管理难、农民受益难”和财政支农项目资金投入后，“资产所有权、管理权、使用权分割管理不善、运营不活”等问题。

一、改革动因：破解财政支农资金管理难题

（一）政策支撑——深化农村产权改革，赋予农民更多财产权

十八届三中全会提出：“健全农村集体资金、资产、资源管理制度；允许财政补助形成资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信息合作。保障农民集体经营组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。四川省、成都市认真贯彻中央精神，积极探索财政支农资金形成资产量化改革试点工作，先后制定了量化改革试点的实施意见，提出“坚持财政支农资金使用的惠农导向，以构建新型农业经营体系为主线，以促进现代农业加快发展和农民持续稳定增收为目标，改革财政支农资金使用方式，在坚持农村基本制度、农村基本经营制度不动摇的前提下，推进财政资金形成资产股权量化改革试点，盘活资产、量化股权，开展多种形式经营，探索财政支农资金促进农民财产性收入增加的有效途径，培育农民收入新兴增长极”。有了中央、省市政策的支持，崇州开展农村支农资金股份量化改革就有了政策依据，改革的目标就更加明确。

（二）形势所迫——财政支农资金投入管理难、效率低

在统筹城乡发展，推进城乡一体化过程中，国家支持农村发展的力度加大，财政资金支农资金不断增加，但由于农村集体经济组织不健全、管理不规范，财政支农资金在运作过程中分配不合理、管理不规范、产权不清晰，机制不灵活，收益分配不规范、效率低下现象，严重不适应农村生产力发展和农民增收的要求，甚至引发老百姓的不满，影响农村社会的稳定。以崇州为例，制约当地农业生产快速发展的因素仍然存在，一是农民增收方式单一，除了农业种植收入、务工收入等传统方式外，农民所有的土地等资产未能成为农民持续增收的源泉；二是财政支农投入形成的资产缺乏有效管护，农民缺乏自觉进行管护的动力，部分工程“2年新、3年烂、5年废”的现象依然存在；三是农民投入农业生产基础设施建设“等、靠、要”国家财政资金的思想依然较重，即使在有国家投入的情况，积极性依然不高；四是部分财政支农资金的投向精准性有待提高，部分建设内容不能及时适应新时期农业生产的变化需要。同时，财政支农资金分散到各个乡镇或直接分配给每家每户发展相应产业，由政府督促大家正确使用支农资金，这样直接导致资金撒“胡椒面”、产业不成气候、政府管理监督难，群众有怨言的局面。为此，改革财政支农资金的使用方式，探索财政支农资金的管理方式，发挥财政支农资金的使用效率，增加农民财产性收入就势在必行。

（三）现实基础——农村土地股份合作社规范运行

崇州市从2008年开始，在全市开展了农村产权制度改革，对农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、林权以及农业生产设施所有权、农村小型水利设施所有权等进行了确权颁证工作。在此基础上，我们又大胆探索和实践，引导农户运用土地承包经营权入股组建土地股份合作社，率先在全国创立“农业共营制”，构建了新型农业经营体系。到目前为止，全市已经建立土地股份合作社225个，入社农户达9.09万户，入社面积达到31万亩，占全市耕地面积的59%。土地股份合作社的建立，一方面提高了农民的组织化程度，另一方面也增强了集体经济组织的实力，这为开展支农资金股份量化改革奠定了组织基础和管理基础。为此，崇州市率先在10个相对规范和成熟的土地股份合作社开展财政支农资金的股权量化改革试点工作。

二、实践破题：土地股份合作社财政支农资金股份量化改革

崇州市在开展财政支农资金形成资产股份量化改革工作中，借鉴近年探索运用农村土地承包经营权入股组建土地股份合作社的成功做法，通过选择试点范围、确定工作流程、创新经营管理模式等方法来开展财政补助形成资产股份量化改革试点，现已在隆兴镇青桥村、白头五星村等10个行政村的土地股份合作社成功进行了财政支农资金的股份量化改革试点工作。

（一）选择试点范围

为了使试点工作顺利进行，崇州市首先选择了村两委领导力强、群众基础好、集体经济组织健全、改革意识强烈的土地股份合作社进行试点改革。首先选择了10万亩粮食高产稳产高效综合示范区，涉及8个乡镇57个社区14.79万亩耕地。在该区域，率先启动隆兴镇青桥土地股份合作社等10个相对规范和成熟的土地股份合作社，开展财政资金投入合作社形成资产股份量化改革试点工作，其它符合条件的规范化土地股份合作社也可以积极申报。试点内容主要是探索财政投入形成的经营性资产和公益性资产的股份量化、持有和管护，促进农民增收问题。

（二）确定工作步骤

在合作社资产股权量化试点工作中，通过实践确定了改革工作的六个步骤。

1、明确申报主体和条件。按照“依法登记设立、组织机构健全、成员人数符合、实行民主管理、财务管理规范”等要求来明确各合作社申报主体内容和条件。

2、规范项目申报程序。在充分尊重农民意愿基础上，采取自下而上的申报机制，实现从被动接受“要我干”到“我要干”转变，从而调动大家积极参与土地合作社项目建设。

3、创新项目建设方式。对水利、道路等基础设施等大型项目，通过工程招投标确定施工单位进行建设；对于像粮食烘储、育秧设施及设备购置等小型项目，由土地股份合作社负责实施，按照《成都市人民政府关于开展农村小型公共基础设施村民自建试点工作的意见》（成府发〔2011〕44号）和《崇州市人民政府研究粮食烘储中心和秸秆收集利用的会议纪要》（崇府阅〔2013〕49号）精神，由合作社采取村民自建方式进行建设。

4、经营性资产量化。为解决财政支农资金形成资产的管护、处置和促进社员持续增收等问题，合作社通过项目申报、宣传动员、资金筹集、锁定成员、资产移交、登记颁证、股份量化、收益分配等八个步骤将财政补助和自筹资金投入形成的资产折股量化到户，并颁发股权证，让入社社员成为股东，参与经营并分红。如青桥土地股份合作社在修建粮食烘储中心时，合作社89户社员自愿筹集了160万元入股，财政补贴了438万元，共计投资598万元。在股权量化时，将598万元按一元一股，共设置初始股598万股，按筹资额多少按比例量化到89户社员手中，并建立完备的股权量化分配台账。入股农户可以对持有的股份进行转让、抵押、担保、集成和赠予等形式进行流转交易。但在转让过程中事先需要经主管机关批转才能进行，且转让的股份不得超过育秧烘储中心的49%股份。合作社经营所得收益按照社员所持股份份额进行分配。

5、公益性资产量化。灌排设施及配套建筑物、田间道路等公益性设施，工程竣工审计后，由市农发办与合作社办理工程竣工移交手续，统一办理股权证，量化到土地股份合作社，设合作社集体股，由合作社持有、使用和管护。之后，合作社根据全体社员入社面积比例，将合作社持有的集体股量化到户。

6、资产管护。工程资产管护由合作社采取承包、租赁、合作等方式，落实管护责任，实现建成的项目工程有人修、有人用、有人管。由合作社聘用管护责任人，签订管护责任书，对管护内容、管护职责、设施维修办法进行明确界定，并根据工程管护效果给予不同的维护资金补助。合作社多渠道落实工程管护经费。一是按规定在项目财政资金中提取1%的管护经费，留县财政部门账户，待需要时提出用款申请；二是合作社每年提取不低于财政管护经费的公积金用于工程管护。

（三）探索经营管理模式

目前，崇州市试点的几个土地合作社，采取不同的筹资方式进行财政支农资金形成资产，分别采取不同方式进行量化和经营管理。通过实践摸索，现已探索了募股制和共营制两种经营管理模式。

1、募股制。这是针对合作社社员对财政性投入形成经营性资产股份量化改革积极性不高、资金筹集困难采取的一种方式。在筹资募股时，面向全体社员发布公告，首次募集资金按照入社时的面积所占股份进行募集，若首次募集资金没有到位，发布第二次公告，第二次募集没有限制，直到募集资金足额到位，完成自筹资金任务。在募集任务完成形成资产进行股份量化时，为避免没有参加项目建设的社员与参加项目建设的社员争利，经社员代表大会讨论同意，将新建项目剥离出来，单独成立一个股份合作社，进行独立经营、独立核算、自负盈亏、按股分红。目前，隆兴青桥育秧烘储股份合作社就是采取的募股制筹集自筹资金。

2、共享制。将财政补助资金形成的资产按合作社入社面积进行量化分摊，自筹资金也依此量化，由全体社员按入社面积完成，合作社社员按入社面积持股，由合作社向社员颁发《股权让》，合作社社员按量化股份承担权利和义务，实现风险共担和利益共享。这种方式与募股制相比，最大的不同是不新设合作社。

三、启发：建立农村资产共管共营机制，盘活农村资源

进行土地股份合作社财政补助形成资产股份量化改革不仅破解了支农资金经营难、管护难的问题，同时也建立起了农民财产性收入持续增长的新长效机制——共管共营制，赋予和保障了农民更多的合法权益与义务。白头五星烘储中心2014年实现经营性收入30.82万元，206户社员户均增收1197元。2014年青桥土地股份合作社通过财政投入补助建设高标准农田带动农民年增加财产性收入400万元，经营粮食烘储业务入股股东户均分红1668元，初步形成了资产民有、民管、民受益的共管共营共赢机制。

（一）实现管护权、持有权、财产权的“三权”一体

财政性投入形成的资产交由合作社持有和管护，进一步落实了资产监督和管护责任，有利于提高实物资产的使用效率，增加实物资产使用年限，充分发挥了财政资金投入的效应。通过试点，落实了管护权、稳定了持有权、壮大了财产权，实现“三权”一体，形成了政府引导、集体经济组织主导、群众自主参与为主体的农村资产共营共管机制。

（二）实现农民话语权、流转权、收益权“三权”并列

经营性资产股份量化后，向全体股东颁发《股权证》，彻底改变了原来“吃大锅饭”，对集体资产不爱惜现象，每个股东都是主人，进一步提升股东话语权。同时赋予股东对所持有的《股权证》自由流转、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。实现“三权”并列。形成农村集体经济组织通过自主决策、市场化经营、入股群众利益共享、风险共担的经营机制，有效改变过去集体经济组织权益虚位的现象。

（三）实现资产的所有权、使用权、经营权“三权”分离

将合作社财政投入形成的资产交由合作社持有和管护，并签订《资产移交管护协议》。同时对经营性资产进行股份量化，向全体股东颁发《股权证》，对合作社的经营采取公开选聘职业经理人或整体对外出租进行生产运作建立起农民财产性收入持续增长的机制。进一步明晰了农村集体经济组织中农民的所有权、资产使用权、放活资产经营权，实现“三权”分离，这就盘活了农村存量增量资源，壮大了集体经济组织。

（四）形成农民财产性收入持续增长的保障机制

通过开展财政投入形成资产股份量化试点，初步形成了合作社直接申报实施农发项目的条件、资产移交、资产管护、股权量化、股权登记、股权托管、股权交易等一系列配套办法，为财政性投入形成资产股份量化增加农民财产性收入建立了制度保障。经营性资产既可以满足本合作社使用，又可以对外提供有偿服务，增加社员的股权收益。合作社社员一方面可以从合作社经营收益中获得分红，另一方面也可以从股权流转中获得收益，社员退社或合作社整体转让时，社员还可以获得财政投入时分配的（下转06）（上接05）所持股份占有的收益。公益性设施改善了合作社农业生产条件，提高了机械化程度，提高了农作物产量和品质，促进了合作社发展壮大，提高了合作社竞争能力，促进合作社社员持续增收。

四、思考与建议：加强监督管理，使财政支农资金效益最大化

（一）加强监管，确保财政支农资金股份量化规范运作

为防止资产在股份量化、确权过程中发生非法侵占、哄抢、平调、挪用、私分、损坏或低价变卖集体资产，以及虚报、隐瞒资产、篡改账目等违法违规行为发生，政府各相关部门要加强对农村集体资产量化折股时各关键环节的监督指导作用，各试点单位接受财政补助资金形成的资产后，要进一步加强资产管理、财务管理和经营管理，部分农民合作社可选择实行委托代理会计核算试点，提高农民合作社的会计核算质量和水平，增强会计核算的公信力，保障试点单位成员的权益，促进新型农民经营主体健康规范发展。

（二）兼顾公平，在股权量化时要充分考虑贫困社员的利益

在财政支农资金形成资产股权量化过程中，一般是按合作社社员参与筹资的金额进行股权量化，将财政补贴的资金一齐配送给筹资社员。而未参与筹资的社员权利没有得到保证，有失公平性。建议在股改过程中采用混合制筹资管理模式，明确个人股配置的基本原则，确保全体社员共享集体资产收益的公平性，对财政补助形成的资产可60%按入社面积平均量化，40%按自筹资金比例量化，设立贫困户优先股，探索投资收益扶贫新模式。

（三）落实政策，促进农民土地股份合作社持续健康发展

财政支农资金在投入育秧、烘储等经营性农业服务项目设施建设中，需要合作社社员承担一部分自筹资金，股权量化后，这些资产经营将自负盈亏，有一定的经营风险，不能保证农民增收。我们建议对烘储、育秧等经营性设施经营出台一些配套的补助政策，比如烘干、储存一公斤粮食，政府补助一定的资金，这样也能减少合作社经营风险，增强合作社社员的经营信心。

崇州市财政支农资金股份量化改革试点工作，目前还处于探索阶段，相关法律政策并不完善，存在诸多政策法律障碍和风险，所以在操作中还存在着诸多问题需要在实践中不断完善，应加强对其改革的实践总结分析，尽快研究制定和健全有利于国家、集体和农民的相关政策法规，推进农村支农资金股权量化制度优化工作，进一步促进中国城乡社会经济的统筹发展。

(执笔：门秀琴)

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