地下空间开发产权到底归谁

记者眼

□本报记者 罗之飏

“地下空间归谁？深层地下空间开发产权到底怎么分？……”10月23日，在成都举行的第六次国际地下空间学术大会上，中国建筑集团有限公司总工程师毛志兵在主题报告环节，一系列对地下空间开发利用法规的反问引起了诸多嘉宾关注。

这是国内地下空间开发领域最高级别的学术会议，也是第一次在成都举行。中国工程院院士、国际隧道与地下空间协会地下空间委员会主席、国际地下物流学会主席等多位业内“大咖”云集。当天，大家讨论的主题可分为“技术流”“投资流”和“政策法规流”，而现场有近一半的专家将话题聚焦于政策法规。

“地下空间的开发利用至今还没有一个最高的立法机构制定法律，也没有相关的行政法规。上位法缺失让地下空间开发仍处在无法可依状态，这让我们在从事地下空间开发时经常碰壁。”毛志兵说的是全国情况。实际上，成都也有这样的烦恼。

前不久，成都青羊区青羊宫文化公园拟建一处地下停车场，土方开挖已基本完成，但行政部门临时决定在地下更深处建一个污水处理厂。地表公园、地下浅层是停车场、更深处建污水处理厂，看似高效的土地利用计划，却因地下空间分层确权问题推进困难——停车场和污水处理厂部门归口不一样，产权的归属谁也说不清楚。

记者在采访中获悉，人防工程成都“地一大道”也出现过类似问题。“地一大道”早年修建时没有考虑未来和地铁接驳，建好后将地下商铺40年的经营权卖给人和商业控股，人和打造成地下商业街后又转租给个体工商户。现在因为不与地铁联通，人流量下降，商户亏损纷纷退租。“建一条地铁连接通道就能提升人气，但政府、业主、商户复杂的产权纠葛让这个方案根本推不动。”一知情人士透露。

不仅分层确权没有明确法规，地下空间与现有防空、规划、消防等单行法规不相容现象也屡屡出现。中建地下空间有限公司副总工程师李鹏给记者举了一个案例：公司曾打算参与成都青羊区魁星楼街一处地下停车场建设，该停车场计划将间隔距离很近的老房子拆除一栋后建设，拆完了的地块本来就很小，建设时要满足3米以上的消防退距要求就不能“贴着边建”。这样一来就几乎没地可建，最终不了了之。

记者咨询成都市建设行政主管部门得知，成都市政府于2017年底出台过有效期两年的《成都市城市地下空间开发利用管理办法（试行）的通知》，对规划、建设、权属等问题作了一系列说明。“但地下空间开发涉及到规划、国土、建设、市政、消防、人防等多个部门，相关部门各自为政现象依然存在，管理体制还不够顺畅。”一业内人士指出。

“可以选择一个区域先行先试，健全法规和管理体制。”江苏苏交科集团交通规划设计院地下空间与建筑所所长黄俊建议。在苏州工业园区，不仅成立了专门的地下空间管理机构，还配套了“每个地下出口归属都清清楚楚”的成套法规体系。“这里就像是一块试验田，为江苏全省地下空间开发利用探路。”江苏的经验，值得借鉴。

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