当前公共资源交易服务中的热点难点问题探析及对策建议

□ 朱大全

围绕“陆海联运枢纽、国际化青白江”总体定位和“港口立城、产业兴城、品质优城”发展战略，立足公共资源交易服务工作实际，认真分析研究当前公共资源交易服务中的热点难点问题，并提出相应对策及建议。

一、热点难点问题

（一）投标保证金问题。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第 658 号）第三十三条第一款规定，招标文件要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%。当前，成都市青白江区政府集中采购项目按照不高于2%比例收取投标保证金。但是，是否收取投标保证金、按照什么标准收取投标保证金是当前的热点问题，千差万别，众说纷纭。一是部分地区以“优化政府采购领域营商服务环境、减轻投标人负担、降低投标成本”等为由，以地方财政部门的规范性文件明文要求采购人取消收取政府采购项目投标保证金；二是部分采购人或监管部门认为，“投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%”就是不得按照预算金额的2%收取投标保证金，机械地、一刀切地认为应当统统按照1%比例收取投标保证金。

（二）第三方中介服务机构的管理使用问题。

据不完全统计，2018年1月-2019年6月，青白江区各单位自行组织实施规定限额标准以下的工程技术与设计、规划、质检技术服务、评估与测绘、咨询与调查五大类招标采购项目多达2061宗，合同总金额高达30537.05万元。但是，在中介服务的选取、使用、管理等方面的确存在“选取方式不一”“同类事项计价标准不一”“中介机构监督管理缺失”“合同管理不到位”等难点问题。

二、问题原因探析

（一）对投标保证金的法律属性认识不准确。

1.投标保证金的性质是什么？投标保证金是在招标投标活动中，投标人随投标文件一同递交给招标人的一定形式、一定金额的投标责任担保。其主要保证投标人在递交投标文件后不得撤销投标文件，中标后不得以无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时不得向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金，否则，招标人有权不予返还其递交的投标保证金。其性质符合《中华人民共和国担保法》关于保证担保的规定，不宜简单地理解为定金担保。

2.谁有权决定投标供应商是否提交投标保证金？《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十三条规定，有权决定提交投标保证金的法定主体是采购人。部分地区财政局以规范性文件的形式要求采购人取消收取政府采购项目投标保证金没有法律法规依据，违反了“法无授权不可为”基本原则。

3.应当按照什么比例收取投标保证金？“招标文件要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%。”，不得超过应理解为小于或等于，包含本数，《招标投标法实施条例》（行政法规）之所以不一刀切地规定具体比例，原因是赋予采购人一定的选择权限，采购人应当根据具体采购项目的性质、风险等不同情况进行综合研判，自主决定不超过2%的具体比例，而不是一刀切地硬性限定为1%。部分单位认为应按照1%比例收取政府集中采购项目的投标保证金，既违反《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十三条第一款规定，又犯了形式主义的错误。

（二）第三方中介机构管理使用的监管缺位导致风险高企。

限额标准以下的项目由各单位内部自行交易，部分采购人履行主体责任不到位。没有按照有关规定要求建立完善政府采购全流程内部控制制度，完善内部控制管理机制，并报同级财政部门备案。同时，没有建立健全检查问责机制，对拒不按规定建立内控制度，或内控制度不规范和不完善、存在重大缺陷，导致单位政府采购活动违法违规的，没有按有关规定严肃处理。

三、工作对策及建议

（一）优化服务流程，依法管理投标保证金。

依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十五条规定，采购人、采购代理机构是编制采购文件的主体，收取投标保证金是《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十三条赋予采购人的合法权利。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第 87 号）第三十七条规定，“有下列情形之一的，视为投标人串通投标，其投标无效：……（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出”，依法收取投标保证金可以对投标人的投标行为进行有效约束，有利于规范政府采购领域市场行为，保障采购人合法权利。是否收取投标保证金应当由采购人自主决定，收取比例按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十三条第一款执行，行政监管部门、区交易中心（集中采购机构）均无权替代采购人行使合法权利。

依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十三条规定，区交易中心积极履行集中采购机构的职能职责，依法优化保证金收退方式和流程。一是代收保证金的方式由传统的点对点转账优化升级为以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交；二是代退保证金模式由传统的采购人发起、区交易中心审核无误后退还优化升级为采购人通过掌上交易大厅或电子交易系统进行身份认证、自动识别判断后予以自动退还，提高保证金管理的质量和效率。

（二）采取有效措施，规范管理使用第三方中介机构。

1.确立公平竞争机制，解决机构选取不透明不规范问题。一是组建中介机构备选库。根据我区购买中介机构服务的不同特点和需求，由行政监管部门分类确定不同类别中介服务机构基本要求（包括资格条件、主要技术指标等）。区交易中心作为公开征集主体，通过《成都市公共资源电子交易云平台》（以下简称云平台）发布公开征集公告，公开接受中介机构报名，委托随机抽取组建的专家评审委员会对申请入库的中介服务机构进行资格审查。为鼓励充分竞争、公平竞争，参照四川省财政厅关于网上竞价供应商可以随时申请注册入库的做法，规定凡符合征集公告要求的中介机构可以随时申请注册入库。二是确定中介机构选取方式。采用随机抽取或网上竞价方式确定中介服务机构，解决使用过程不规范和合同管理不到位问题，价格市场波动不大的评估服务、咨询与调查服务等采用随机抽取方式选取中介机构；市场竞争激烈、波动大的工程咨询服务等采用网上竞价方式选取中介机构。

2.规范入库中介机构的管理，解决过程监督不力问题。一是通过入库管理服务协议明确双方权利义务。公开征集建库工作结束后，区交易中心根据行政监管部门确认的中介机构入库结果，向入库的中介机构制发《入库通知书》，作为合同甲方与入库中介机构（乙方）签订《入库管理服务协议书》。通过电子交易云平台公告所有入库中介服务机构基本信息和《入库管理服务协议书》主要内容，自觉接受社会各界监督。二是确立记分管理模式。建立中介机构履约考核机制，加强中介机构库管理工作，通过履约记分、业主单位评价反馈、履约情况公示等方式，提升中介机构服务水平。三是强化中介机构信用管理。建立起第三方中介机构执业信息、报价竞争、履约情况、违约责任等信息查询平台，建立起交易信息和信用信息的联动共享机制，方便项目业主准确掌握中介机构信用情况，更好地选择、查询和使用中介机构。

（作者单位：成都市青白江区公共资源交易服务中心）

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