行政官司异地审 最终变回本地案？

专家：无限制的行政诉讼异地管辖不现实也没有必要

本报记者 胥辉

行政诉讼，即使一审在区县法院之间实现了异地管辖，二审上诉到市（州）法院却又回到了相对应的行政管辖区内。在这样的情况下，法院如何继续独立行使行政审判权？

房子被强拆了，张小忠将渠县政府告上了法庭。

达州市中院将该案移交宣汉县法院，异地管辖。一审中，宣汉县法院支持了张小忠的诉讼请求，认定渠县政府强拆违法。渠县政府不服，上诉至达州市中院。

2015年7月13日，达州市中院作出终审裁定：撤销一审判决，驳回张小忠的诉讼请求。

今年起，四川省开始推行行政案件集中管辖、异地管辖改革，以求法院行政审判权免受因“司法辖区和行政辖区同一体制”造成的来自本地行政机关的不当干预，最大限度使法院独立行使审判权。

从这起行政官司来看，从最初的异地审理，到通过二审上诉之后似乎又回到了相对应的行政管辖区域内，这是否意味着又回到了改革的原点呢？

政府强拆成被告

2014年1月6日，张小忠诉渠县政府违法强拆自家房屋一案在宣汉县法院开庭审理。渠县政府法制办工作人员陈庆，作为县政府特别授权的委托代理人，站到了宣汉县法院行政庭的被告席上。

记者从该案的裁判文书中了解到：

2012年11月20日，张小忠一家在渠县渠江镇的一家自建建材厂房被县住建、交通、城管、林业局等部门组成的联合执法队拆除。张小忠不服渠县政府的拆除行为，向法院提起行政诉讼，起诉渠县政府违法强拆。

2014年10月18日，达州市中院作出行政裁定：为方便案件审理，移交宣汉县法院审理。

一审期间，张小忠称，其被拆除的房屋自己依法取得了土地使用权，而相关部门在强拆前并未履行催告、公告等程序；且住建局事先也并未明确哪些是违法建筑，强拆前也并未进行补偿等程序。

而渠县政府称，住建部门在拆除前20天发现了张小忠擅自修建房屋和搭建钢架棚，先后两次向其送达了《限期拆除通知书》，然后才作出《强制拆除违法建设决定书》，住建局作出的强制拆除决定符合法律规定，县政府作出的批复符合法律规定，但该批复属于政府机关内部行文，未直接对张小忠的权利和义务产生影响，因此，渠县政府不是适格的被告。

今年1月6日，宣汉县法院判决渠县政府2012年11月20日对张小忠家建筑物的强制执行行为违法。渠县政府不服一审判决，向达州市中院提起上诉。

2015年7月13日，达州市中院判决认为，该案中对张小忠的房屋土地执行均系渠县住建局或其他行政机关具体实施，渠县政府不是实施主体。因此，撤销一审判决，驳回张小忠的诉讼请求。

二审能否跨区域开庭？

张小忠认为，二审败诉是因案子从最初的异地管辖变成了本地管辖。按照他的理解，对一审法院宣汉县法院来说，渠县属于异地，法院能够最大限度地独立行使审判权，而二审上诉至达州市中院，还是在本地，这样的情况下，法官是否还能独立行使审判权？

张小忠觉得，二审再跨市开庭审理，可能会好一些。

四川法制报记者了解到，张小忠的这种想法在法学和司法领域的确有过一些争论。

在“指定管辖和异地管辖”之前，行政诉讼一审一般是在本区（县）级法院，二审就到了本市的中级法院。而现在实行“异地管辖”，虽然实现了一审异地管辖，但二审依然是在本市中级法院。

对此，成都律师李继承告诉记者，“在一次律协举办的培训会上，一位讲课的省高院行政庭法官就谈到过这个问题。他当时表示主要是考虑到诉讼各方的成本等方面的问题。

而一位不愿透露姓名的法官在接受记者采访时说，行政诉讼案件一审在区（县）法院之间异地管辖，看上去，的确到了二审之后又回到了相对应的市级行政区域内。目前北京和上海都设立了专门审理跨行政区划案件的法院，还有最高法的巡回审判庭，用于审理重大的民商事案件，但一般的诉讼如果大范围跨区域的确要考虑到诉讼成本问题。

在他本人看来，目前行政诉讼异地管辖虽然是一种进步，但还不能严格地称为一项改革，因为只是一个阶段性的做法，最终目的是为了实现行政区划跟司法管辖的分离。所以，今后可能在时机成熟的时候回到本地管辖，要么也只是在本行政区域附近管辖，跨州市的可能性不大。

学者：无限跨区域不现实

二审上诉又回到“本地”或“原点”的说法，也不被法学界认可。法学博士、上海政法学院副教授肖卫兵对四川法制报记者说，行政诉讼异地管辖本身是具有一定积极作用的，并不意味着二审上诉之后又回到了原点了，因为一审、二审审理的重点是有区别的。

中国政法大学行政法教授王成栋接受四川法制报记者采访时说，严格地讲，中级法院相对于县级法院已不是本地，而是高于区县层面的审判机关。高一级审判机构应该更加追求公平和公正，这也是对它本身的一种要求。

王成栋教授认为，行政诉讼“集中管辖、异地管辖”在现阶段的确有一定积极意义，但这并不意味着所有的行政诉讼都可以无限的跨区域进行，这样会导致混乱。他的看法与法官基本一致：“行政诉讼异地管辖只是当前的一种权宜之计”。

他说，法治的本意是任何国家机关和组织、个人都要忠实、服从于法律，无论什么时候，无论权力地位多高，都要受到法律的约束和监督。

而现在实行行政诉讼异地管辖制度，主要目的是排除当地行政权力对法院的一种干扰，是针对当前现实状况的一种权宜之计。在王成栋教授看来，这种“权宜”属于一种“曲线护法”措施。

王成栋表示，“异地管辖”也应该是有限度的，肯定也只能在一定审级、一定范围内，很难做到，甚至不可能做到所有审级、所有法院的都这样。这不现实，也没必要。世界其他国家主要也都是根据行政区划和区域设立审判机构。“也并不是说到了异地就一定能够实现司法公正，关键还是法院如何提升自身抗干扰能力，比如通过制度建设，加大对二级法院的审判监督，包括人大、检察、纪委以及法院内部文书的公开化等等。”王成栋说，同时，任何个人和组织在法律面前平等，形成这样的观念，建立服从法律的体制机制才是核心。实现了这样的目标，根本无需“异地管辖”，这应该是最终的发展方向。

中南财经政法大学乔新生教授也认为，行政诉讼目前只是形式上的一种改变，最根本的做法是行政机关的所有决定必须接受司法审查，而现在的行政诉讼很多都是法院在为行政机关作出的决定背书。

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