多数馒头店监管归属成悬念？

2009年3月15日，本报以《松软白馒头暗藏黑问题馒头店打工者曝光行业内幕：白馒头掺洗衣粉》为题将“黑馒头”的问题进行了曝光，引起了市委、市政府的高度重视。当时，市委、市政府要求多部门联手整治“黑馒头”问题，本报也连续性报道，“黑馒头”问题在受到政府与公众的严厉打击后，淡出市场。

但在3年后，关于馒头的另一个问题浮出水面：全市2万余家馒头店大多处于无证经营的监管空白。因为依据2009年6月1日施行的《中华人民共和国食品安全法》，从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。而馒头店前店后厂，既是生产，又在流通，也算餐饮，到底由谁管？成了悬而未决的问题。

店主：没处办证有人罚款

在又一个“3·15”来临之际，市内几家馒头店、大饼铺的老板致电本报热线4286666，说自从“卫生许可证”过期后，馒头店、大饼铺的办证问题就成了难题。没有前置许可，工商部门不给办营业执照，馒头店、大饼铺就成了无证经营。甘南路的一家大饼铺还因此被罚款1000元。但即使交了罚款，店主依然找不到办证的地方，几天来，店主先后去了卫生监督所、食品药品监督管理局、质监局和工商局，均答复“不归我管”。

因为馒头店都是“前店后厂”的小作坊经营，确实没有厂房，顾客也不会买了馒头坐在店里吃。到哪儿办证，还真是没有定论。

部门：齐抓共管齐抓难管？

在采访中，遍布兰州街头大大小小的馒头店、大饼铺普遍存在无证经营，店老板也向记者诉苦：“无证经营不是我们的错，不是不想被管，而是没有部门愿意管。”为什么会出现这种状况呢？记者走访相关部门后获悉，在2009年6月1日之前，馒头店、大饼铺都首先由卫生局卫生监督所核发“卫生许可证”，被称为前置许可，拿上“卫生许可证”后，才能到工商部门办理营业执照。但2009年6月1日施行的《中华人民共和国食品安全法》明确规定，国家对食品生产经营实行许可制度规定。质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理，从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。卫生监督所有关餐饮服务的监督管理职能也根据国家法律，划到食品药品监督管理局。兰州市的政府职能交接于2010年11月完成。但法律也明确规定，食品药品监督局只为餐饮服务业办理《餐饮服务许可证》，而馒头店并不是严格意义上的餐饮企业。

难题：处于监管交叉空白

馒头、大饼与市民日常生活密切相关，近年来，省、市政府高度重视。2010年5月17日，省政府办公厅印发《关于加强食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理工作的意见》。

2010年7月23日，市政府召开市食品药品安全委员会部分成员单位工作会议，专题研究馒头大饼店有关证照办理问题。昨天，在兰州市食品药品安全委员会办公室采访时，记者见到了〔2010〕年1号“兰州市食品药品安全委员会会议纪要”。会议明确，兰州市有一定规模且以生产为主的馒头、大饼生产企业，由质监部门负责办理食品生产许可证，并实施日常监管；对小规模、小门店、自产自销的馒头大饼店，在国家和省上有关明确规定出台之前，暂由工商部门负责办理食品流通许可证，并实施日常监管。

按理说，省市政府都召开了专门会议进行了分工，但在执行中依然困难重重。因为工商和质监都属于垂直管理，在“兰州市食品药品安全委员会会议纪要”形成后，市工商局提供了省工商局的文件，明确按照垂直管理的要求，馒头店不是单一的流通环节，不属于工商管理的范围。

为进一步明确责任，2011年，市食品药品安全委员会依据省上的《意见》，也起草了《关于进一步加强食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理工作的意见（征求意见稿）》，并广泛征求相关部门意见，相应做了五次修改，但最终未能通过下发。馒头店、大饼铺就依然处在监管交叉的空白点。

但安委会工作人员告诉记者，没办证并不代表没有监管，在每年的食品安全专项整治工作中，馒头店和大饼铺的管理就列入其中，其中每年有不少于四次的安委会成员单位联合执法检查。

分析：问责制度问谁？

在采访中，一位不愿在媒体公开姓名的业内人士说，以前办各种证件都要收费，相关部门一沾边都管；现在行政事业性收费大范围取消，加之问责力度越来越大，谁办证，谁监管，面对2万多个馒头店，谁也不愿意承担责任，自然都要往外推。

兰州商学院商务传媒学院教师郑小强认为，之所以出现“齐抓难管”的现象首先在于制度不健全，关于馒头店这种小作坊管理方面没有相关明确的法律政策，而部门之间的权限又规定得太细，限定得过死，反而成了互相推托的借口；其次也反映出相关部门的服务意识不强，没有更好地为这些小作坊的店主考虑，也没有把市民的安全消费放在首位。因此，这些主管部门需要相互协调，制定出相关的规定，既便于管理，也解决了店家的办证难问题。

记者手记

为了此次采访，记者仔细阅读了《食品安全法》，竟然发现食品安全监管涉及近10个政府部门，其中质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。省政府制定下发的《关于加强食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理工作的意见》，也进一步明确了相关部门的职责。应该说，对食品生产加工、市场流通和餐饮消费三个环节相关监管部门的职责已经规定得很具体了。但是，如此具体的规定在执行中依然困难重重。

法律的生命力在于实施！再完善的法律也不可能对现实中所有的细节问题都作出规定。正如那位不愿在媒体公开姓名的业内人士所言，当相关部门对能收费、有利益的抢着执法，对不收费、无利益的推诿扯皮，就不难上演两种现象：一方面是多头执法、重复执法；另一方面又出现了执法缺位、监管空白。小小馒头引起的争论折射出来的问题令人深思。

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