探索新区“飞地经济”发展模式 “飞地”如何飞得更高

“采用‘飞地经济\’等开发模式，吸引省内兄弟市州参与新区开发”。在今年兰州市“两会”上，袁占亭市长所作的政府工作报告中，“飞地经济”首次“飞入”兰州市民的视线。

所谓“飞地经济”，是指两个互相独立，经济发展存在落差的行政地区打破原有体制限制，把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地”方的工业基地，通过规划、建设和税收分配等合作机制进行跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、互利共赢的经济发展模式。

这样的发展模式，如果在兰州新区得以顺利推进，将会产生哪些效果？又可能遇到哪些障碍？推动兰州新区“飞地经济”模式进入实质化进程的关键是什么？作为四川省“飞地经济”发展模式的试行者，飞地如何飞得更高？近日，记者对话部分省人大代表、兰州新区相关负责人及专家学者，就兰州新区“飞地经济”进行了深入采访。

兰州新区开发建设令全省关注

如果要在2012年的甘肃发展史上找一个最令人关注的词语，“兰州新区”的入选比例可能是最高的。这一点，在正在召开的省十二届人大一次会议、政协甘肃省十一届一次会议以及刚刚胜利闭幕的市十五届人大三次会议、政协兰州市第十三届二次会议中，均得到了体现。

在今年的省政府工作报告里，“加快兰州新区建设，着力打造区域经济增长极”不仅单独成章，而且在报告中多处都被提及。“建设兰州新区是全省发展史上具有里程碑意义的大事，必须按照‘以创新精神、举全省之力、奏开放强音、促产业聚集\’的要求加快推进”，“省政府已出台《关于支持兰州新区开发建设政策的意见》，打造融资平台，融资规模达到200亿元以上，筹措更多资金支持兰州新区发展”，“加快建设兰州至中川机场和马家坪至兰州新区铁路，加快教育、卫生、科技、文化等公共服务设施建设进度，进一步提升兰州新区服务功能”……兰州新区开发建设如此受重视，记者在对许多代表和委员的采访过程中也有亲身感受。

而在前不久刚刚闭幕的市“两会”中，市政府工作报告也将推进兰州新区开发建设作为兰州市2013年的八项重点工作之一提上重要位置。报告提出，“加快兰州发展，新区是关键。按照国家定位和规划方向，坚持以创新精神、借全省之力、奏开放强音、促产业集聚，高标准建设、新模式开发、大项目支撑，形成大城市、大产业、大要素的发展格局，打造兰州和全省发展的增长极。”许多人大代表、政协委员纷纷建言，就兰州新区开发建设贡献了很多真知灼见。

省人大常委会主任、省委书记王三运在参加省十二届人大一次会议兰州团分组讨论时也着重提到了兰州新区的重要位置——“提升兰州首位度，关键是经济总量要做大、产业结构要优化、城市功能要健全、新区建设要加快。”可见，兰州新区的开发建设，已经不再是兰州市的事情，而是成为攸关全省经济发展的大事。

“飞地经济”将成为新区建设的有效载体

兰州新区如何开发建设，如何在实质上真正成为举全省之力加快发展的重要区域，这不仅需要政策的支持，更需要相应的平台和载体进行支撑。

“举全省之力开发建设兰州新区，在实质推进过程中很大程度上要依赖于平台建设和政策体制。换而言之，必须建立起一个相应的平台，集聚全省各方面的力量参与到兰州新区的开发建设中去，而不是仅仅流于文字表述的表面。显而易见，‘飞地经济\’是一个很好的突破口。”市委首批政策研究咨询顾问、甘肃行政学院政治学教研部主任范义教授在接受记者采访时，一针见血地指出了兰州新区的“飞地经济”与“举全省之力支持新区开发建设”之间的紧密关系。

而这一观点，在省市政府工作报告关于2013年重点工作的相关表述中，均得到了体现。省委副书记、省长刘伟平提出，“要创新产业园区建设模式，支持兰州新区与东部发达地区、开发区、战略投资者共同建设产业园区；加强省内区域合作，建立健全兰州新区和各市州招商引资及利益分享机制，促进招商引资项目向兰州新区集聚，实现招商引资资源利用最大化。”而市委副书记、市长袁占亭则对兰州新区的“飞地经济”开发模式提出了明确的举措——“按照新调整的园区管理体制，将高新区和经济区开发建设重点向新区倾斜，推动‘三区\’融合发展。深入挖掘国家和省上支持政策内涵，积极探索多种渠道的市场化融资模式，打造功能强大的投融资平台，广泛吸引金融资金、社会资本参与新区建设。采用‘飞地经济\’等开发模式，吸引省内兄弟市州参与新区开发。”

为什么要采取这种模式？对于兰州新区而言，“飞地经济”将带来什么影响？而对于全省而言，在兰州新区发展“飞地经济”又意味着什么？范义教授从理论层面给出了解释。

“甘肃位于西北地区的中心地带，是我国西北地区重要的战略通道，在全国发展稳定大局中具有重要地位，但是现在的甘肃发展还面临经济结构单一、产业关联度低、高消耗高污染、贫困面大等许多困难和问题，转变经济发展方式迟缓的问题非常突出，与东南沿海比较，差距不是在缩小而是在扩大，还表现在省内各地区之间差异性大，甚至如甘南州、临夏州在不断拉大与省内其他地区的经济差距，有被边缘化的危险。因此，兰州新区的建设，作为一个经济增长极和创新极，对于提升兰州经济总量乃至整体平衡甘肃的发展具有重要的带动作用；而以加强全省区域合作为前提，在兰州新区发展‘飞地经济\’，不仅对兰州有利，对全省各地市州发展都具有深远影响。”

土地集约与优势互补使“飞地经济”成可能

从经济学上分析，飞地经济始于我国沿海经济特区。改革开放之初,伴随着外资加工产业的逐步形成,经济特区和沿海开放城市日渐成为国外企业的“飞地”。飞地经济按照不同标准,可分为多种模式：根据投入方式分，可分为飞出地投资、飞入地投资和两地共投三种；根据管理方式又可分为飞入地管理型、飞出地管理型和两地共管型；根据形成原因可分为集约用地型、优势互补型和产业梯度转移型。

对于兰州新区的“飞地经济”模式，参加此次省“两会”的许多人大代表都表示认同。

1月25日，刘伟平省长在参加甘南代表团分组讨论时就表示，甘南州要加大对外开放和招商引资力度，工业项目要用好兰州新区“飞地”，农业项目要打好生态绿色和循环农业牌，文化旅游项目要坚持设置高门槛，打造文化旅游精品线路和高端产品。“生态是甘南州的立州之本，也是发展的重要依托。同时，借着舟曲灾后重建兰州新区转移安置区项目的落户，甘南州可以利用兰州新区做许多文章，尤其是工业方面的项目，放在这里容易形成产业集聚链条，利于做大做强。”甘南州团毛生武代表说。

“如果从甘南州与兰州新区相互联系和发展模式看，这样的‘飞地经济\’模式，应该既属于集约用地型也属于优势互补型。”兰州大学政治与行政学院教授、博士生导师倪国良教授分析道。“发展飞地经济的基本条件之一是土地。兰州新区广阔的土地资源，不仅是拓展兰州发展空间的重要途径，而且也为全省许多地市州将合适的项目‘飞\’到兰州新区提供了条件；同时，甘南州是四川省建设生态战略平台的重要部分，把工业项目集中起来放到某一个区域发展，既有利于生态建设，也利于长远发展，这实际上是甘南州与兰州市在产业发展方面的优势互补。”

这一点，在兰州新区相关负责人的发言中也得到了充分的印证。“当时建舟曲灾后重建兰州新区转移安置区项目时，我们与甘南州相关部门在规划、设计、建设等方面都进行了协商，还预留了部分土地作为舟曲发展产业的基地，并与兰州新区的几大园区和产业发展配套起来。就是希望这个安置区能够借兰州新区的发展机遇，找到更多、更好的发展方式。”兰州新区管委会主任李睿表示。

“飞地经济”可从本市区域内先行“飞起”

如果说跨省区合作因为行政隶属的限制还欠缺实质性的推进，那么“飞地模式”在本市区域内先行“起飞”则有更多的便利。

2011年，兰州市委、市政府出台《关于兰州高新技术产业开发区和兰州经济技术开发区增容扩区的意见》。该《意见》明确了未来兰州高新区和经济区战略发展方向，并在现有的基础上，拟对两区实施增容扩区，通过跨县区空间拓展的方式为两区长远发展创造积极条件。以产业为载体把发展区域扩充到兄弟县区，不仅利于双方优势的发挥，而且可以解决很多问题，达到“1+1>2”的目的。

而在近日刚刚出台的《关于推进兰州新区、兰州高新技术产业开发区、兰州经济技术开发区融合发展的实施意见》中，则对推进“三区”在规划、空间、产业、政策、机制五个方面加快融合发展提出了具体要求。意见指出，要全面对接兰州新区石油化工、装备制造、新能源、新材料、生物医药、电子信息和现代物流业七大产业，协调推进“三区”融合，实现兰州新区与高新区、经济区开发建设和产业升级“双轮驱动”，形成“三区”独立运行、优势互补发展新格局，努力提升整体经济实力。把兰州市建成西北地区重要的经济增长极、国家重要的产业基地、向西开放的重要战略平台和承接产业转移示范区。

这些思路和举措其实都是“飞地模式”在本市区域内的探索。

对“飞地经济”研究多年的市发改委高技处处长相里辉告诉记者，从兰州市的发展实际看，加强市域范围横向联合是必然趋势。城关区、七里河区、西固区、安宁区等主城区经济发展水平高，拥有高素质的人才、先进的技术与管理经验，但是土地资源匮乏，地价飙升，建房成本高，未来发展空间极为有限。而云集在主城区的一些大型国企和民营企业在发展壮大之后，迫切需要足够的发展空间来建设生产基地。兰州市3+8园区凭借充裕的土地资源、低廉的生产成本、高质量的园区管理服务可以成为主城经济扩张的异地载体。“如果城关区、七里河区、西固区、安宁区与兰州3+8园区能够互通有无，发展“飞地经济”，建立起同生共羸、互惠互利的合作关系，那么两地都有望实现新一轮跨越式的发展。”

他以城关区为例，向记者作了具体阐释。“就城关区来讲，城关区发展‘总部经济\’、拉长产业链具有天然的优势。而新区该怎么做呢？可考虑在兰州新区划定一定区域，作为城关区未来发展的自营经济区，行政管理属城关区。一方面可以解决城关区城区建设用地紧张难题，另一方面可以发挥省、市中心区自身的政治、经济、资金、人力、信息等综合优势，寻求异地“飞入地”发展，建设自己的加工、装配、物流、培训等基地，从而有效解决城关区自身发展潜力不足的问题和提高其未来经济发展的规模和效益。同时，为了支持兰州新区发展，本着互惠互利的原则，城关区也可在辖区内划出专门地块，交由兰州新区建设“飞入地”企业总部和商务运营中心，扩大影响，带动兰州新区的发展，实现双赢。”

推进“飞地经济”模式关键是产业和机制

“采用‘飞地经济\’模式推进兰州新区发展”的思路正式写入政府工作报告，让读者感到新鲜的同时也充满期待，而大家更关注的是，如何使“飞地经济”得以实质推进，并“飞”得又高又好呢？有关专家和学者从经济学的角度给出了建议。

“我认为，产业主导的方向不能变。只有依靠产业主导来进行选商择资，才能够使兰州新区的‘飞地经济\’模式实现良性运转。比如，兰州新区主要是围绕建设‘国家重要的产业基地\’，重点发展石油化工、装备制造、新能源、新材料、生物医药、电子信息和现代物流业七大产业，建成高新技术产业基地、先进制造业基地、超大型现代物流基地和石油化工基地。那么就要按照这些产业发展方向，把‘飞\’来的项目和产业与之相比对，合适了就进来，不合适，该砌的门槛还是要砌，一定的准入标准还是要设置的。”范义说。

“其次是利益分享机制。说到底，无论是东部发达地区还是省内、市内其他行政区域，如果没有明确的利益分享机制，谁也不会把自己招来的项目白白放在新区的。怎么分，哪个比例合适，项目落户后相关的后续配套工作主要由哪一方来负责，这都得在相关政策上说清楚。在这方面，兰州新区作为‘飞入地\’的主战场，在政策上可以考虑借鉴土地租界模式，划出若干个地块，通过招商引资、政府间合作、建立战略联盟等形式，确定划出地块为政府间租界（经济区），交由‘飞出地\’地方政府承租，并负责开发、建设和管理。以此调动政府、企业、社会各方面的积极性，实现联合租界经济，而利益分配可通过税收协调机制实现共享。”范义建议。

倪国良则对“飞地经济”发展模式的相关配套工作提出了更严格的要求。“发展‘飞地经济\’其实与我们日常的招商引资工作有些类似，关键是兰州新区服务项目和资金的水平和能力要提高。前期有些工作要主动做，特别是在项目的选择上，找到合适‘飞\’来的项目就应该主动出击；项目‘飞\’来了以后，更应该提高服务水平，千万不能‘关门打狗\’，要不然，这种煞费苦心建立的好的发展模式就会白白浪费掉。”

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