将“红头文件”纳入法治轨道

近日，一则“红头文件该不该管‘菜里没肉\’”的话题引爆网络，从一个侧面体现出大众对“红头文件”规范性的关注。谁来负责“红头文件”的清理审查？如何推动提高“红头文件”的质量？事实上，针对各部门出台的“红头文件”的合法性审查等一系列工作，有一个背后的部门——市政府法制办。近日，记者专访了济南市政府法制办负责人，对市民关心的问题进行了解读。

文件审查出台需要“过三关”

在行政管理的大小事项中，对社会发挥效力的文件，大多数是各级政府、部门制定的规范性文件，也就是百姓俗称的“红头文件”。一方面，这些文件在社会管理中发挥着弥补上位法不足、提高管理效率的作用；另一方面，也存在着超越权限、相互冲突、保护主义等现实问题，需要大力进行规范。

“市政府法制办正是承担着将规范性文件纳入法治轨道的重要责任。”市政府法制办主任王新民告诉记者，这些职能具体包括：对市政府及其部门规范性文件进行事前合法性审查和县（市）、区政府规范性文件备案审查，承办规范性文件清理和报送备案工作，对部门送审的规范性文件进行合法性审查后，符合要求的，进行登记、编制登记号，出具《规范性文件登记通知书》；不符合要求的，不予登记。

首先是强化合法性审查。“主要审查其是否符合法律、法规、规章和国家政策以及上级规范性文件的规定，是否超越其法定职权，是否含有影响公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务的内容，是否违法设定行政许可、处罚、行政事业性收费、行政强制措施等。”王新民说，在实际审查过程中，有的单位在送审文件中以备案名义变相增设许可，市政府法制办就没有给其登记编号；还有的文件超出法律规定收取保证金，属于增加相对人的义务，市政府法制办也不予登记编号。

在保证规范性文件合法性的基础上，按照科学发展观与建设和谐社会、建立服务型政府的精神，市政府法制办会认真审查规范性文件的科学性、合理性、适当性。主要审查文件内容是否符合经济社会发展规律，是否符合公平、公正原则，是否做到对行政管理相对人平等对待、一视同仁，是否符合大多数人的意愿和利益，是否符合行政体制改革精神和进一步转变政府职能及管理方式的要求，是否做到了权责统一等。

“现在，文件的审查出台过程更注意集中民智、反映民意。”王新民说，《山东省行政程序规定》要求，制定规范性文件，应当采取座谈会、论证会、公开征求意见等方式广泛听取意见。规范性文件的内容涉及重大公共利益的，公众有重大分歧的，可能影响社会稳定的，或者法律、法规、规章规定应当听证的，起草部门应当组织听证。目前，行政机关在制定规范性文件过程中，普遍加强了调查研究，对于直接涉及人民群众利益的或者对行政管理有重大影响的规范性文件，能够采取不同方式向社会征求意见，取得了良好的社会效果。“通过开展规范性文件审查工作，济南市规范性文件的质量明显提高，过去那种在规范性文件中增设、变相增设许可、收费、处罚甚至强制措施的现象已经杜绝，文件可操作性大大加强，有力维护了法制统一和群众利益。”建立文件定期清理制度

对行政规范性文件进行规范的一个重要途径就是建立定期清理制度，“市政府法制办需要及时发现违法的、内容互相冲突的或者已经过期没有意义的规范性文件，并进行修改、废除，以保障文件内容与上位法协调衔接，各部门规定的制度相互配套。”王新民介绍，济南市在2007年、2010年、2012年分别对规范性文件进行了大规模清理，“2012年是最全面最彻底的一次，共清理全市各部门自行制发的政府规范性文件738件，决定予以保留431件，修改148件，废止106件，失效53件。”通过全面清理，界清了规范性文件性质，摸清了全市规范性文件家底，理清了规范性文件体系，为优化济南市发展环境，保护行政相对人合法权益创造了良好的法制条件。

济南市规范性文件管理工作大事记

制定公布了《济南市人民政府工作规则》，规定“市政府部门代市政府和市政府办公厅草拟以及自行制发的规范性文件，应先送市政府法制办进行合法性审查后再按程序行文”，这一规定突破了规范性文件常规备案管理模式，确立了规范性文件事前审查制度。

制定公布《济南市规范性文件管理规定》，对市政府及各部门发布的规范性文件实行事前审查制度，从而将规范性文件规范管理纳入了法制化的轨道，实现了对规范性文件事前、事中、事后全方位全过程的监督。为保证《管理规定》的顺利实施，市政府法制办下发了《关于印发规范性文件送审和备案格式的通知》，对相关文书进行了统一规范。

以市政府办公厅名义印发《关于贯彻实施〈山东省规章和规范性文件备案规定〉，进一步做好济南市规范性文件管理工作的通知》，建立了规范性文件统一发布制度、统计制度、通报制度、监督检查制度、异议处理制度和责任追究制度，进一步完善规范性文件管理制度。

对市政府令第216号《济南市规范性文件管理规定》进行了修订，于8月16日出台了第225号政府令，进一步健全完善了济南市规范性文件管理制度。

印发制定《济南市行政机关制定规范性文件指导规则》，加强了对各级机关起草制定规范性文件工作的规范和指导，推进了规范性文件制定工作的科学化、制度化进程。

以市政府办公厅名义下发《关于规范性文件实行三统一制度有关问题的通知》，对规范性文件实行统一登记、统一编号和统一公布；加强规范性文件的有效期管理，在规范性文件中标注有效期,即文件施行日期和有效期截止日期。小常识A.什么是规范性文件

根据《山东省行政程序规定》第四十三条，规范性文件是指除政府规章外，行政机关在法定职权范围内，按照法定程序制定并公开发布的，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的规定、办法、规则等行政公文。行政机关制定的内部工作制度、人事任免决定、对具体事项的处理决定、工作部署、向上级行政机关的请示和报告以及其他对公民、法人和其他组织的权利义务没有直接影响、不具有普遍约束力、不可以反复适用的公文，不适用本规定。通俗地说，规范性文件就是对公民、法人、其他组织具有普遍约束力的那些“红头文件”。

B.如何判断规范性文件是否有效

1.是否有“三统一”编号：对制定机关报送的符合条件的规范性文件，市法制办会进行登记、编制登记号，登记号在文件首页进行标注。未经统一登记、统一编制登记号、统一公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。

2.看文件有效期：文件最后一般会写明发布日期和有效期限。根据《山东省行政程序规定》，规范性文件有效期为3年至5年；标注“暂行”、“试行”的规范性文件，有效期为1年至2年。有效期届满的，规范性文件自动失效。

● 基层动态

天桥有序推进规范性文件管理工作

近年来，天桥区政府高度重视和积极推进规范性文件备案审查工作，加强组织领导，强化工作措施，切实做到了“有件必备、有件必审、有错必纠”，推动规范性文件管理工作再上新台阶。

2005年至2013年，天桥区政府共审查报备规范性文件48件，内容涉及卫生、劳保、科技、财政、国有企业改制、审计、商务等领域。2009年、2012年天桥区人民政府先后被省政府法制办公室授予“规范性文件备案审查示范单位”。在审查中，具体把握几个重点：一是严格规范前置审查程序。要求全区各单位拟制定规范性文件，在送政府办领导审核前应先送区政府法制机构进行合法性审查，经区法制机构审核后出具“天桥区规范性文件准予备案登记通知书”，然后按照发文程序印发文件。二是加强规范性文件的合理性审查。以大局为重，尤其重视对社会公共利益的把握，先后出台了《天桥区2012年度新型农村合作医疗制度实施方案》和《天桥区关于食品安全举报奖励实施办法》、《天桥区城乡困难居民医疗救助暂行办法的通知》等一系列涉及民生的规范性文件。三是加强行政规范性文件的实用性审查。坚持“可出、可不出的，坚决不出；不切实际，不能解决实际问题的，坚决不出”的工作原则，要求制定规范性文件必须要实事求是，紧密结合工作实际，坚决反对不切实际地照抄、照搬。同时，强调制定的行政规范性文件要具有可操作性，有关条款要尽量进行量化和细化，能够解决具体问题。

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