罚款3000元 & 8000元的抉择

晏杨和同事正向记者演示“公安行政处罚自动裁量系统”的操作流程本报记者曾燕兰楠张伟文/图

同样是上网人员未实名登记，一个网吧被罚款8000元，一个被罚款3000元。像这类同城同案不同罚的情况，如何最大限度地减少？如何进一步提升公安机关执法公信力？2016年底，巴中市公安局巴州区分局在全国率先上线“公安行政处罚自动裁量系统”，把行政处罚这项重点而又敏感的执法权力交给电脑终端，最大限度地压缩了民警自由裁量的权力空间，迈出了规范执法的坚实步伐。

张平在巴中市巴州区经营一家宾馆有10年了。这些年来，对前台工作人员经常不按规定登记住客身份证被罚款这件事儿，他一直很头痛，而对有时被罚200元有时被罚500元更是感觉“看不懂”。不过，最近这半年，虽然还是被罚过两次，但面对电脑系统开出的罚单，他说：“现在被罚，我心里还是服气的。”

同样，对“系统”有切身感受的还有付国杰。付国杰是巴州区西城派出所的一名年轻民警。今年春节后，在对一名吸毒人员进行处罚的过程中，付国杰的“预期”是拘留15日，而“系统”一番“运算”后给出了拘留10天的结果。“‘系统\’综合考虑了其主动供述案情、认错态度较好等情节。这也是更公正的量罚。”3月1日，在接受本报记者采访时付国杰说。

对于行政处罚，最有切身感受的莫过于接受处罚的当事人和作出处罚的民警。这个让张平和付国杰感到“服气”和“公正”的“系统”究竟是什么呢？

这个系统就是“公安行政处罚自动裁量系统”，它把《治安管理处罚法》规定的151个处罚事项，以及法律规定的从重从轻减轻等情节全部纳入，经过不同的排列与组合，最后生成出3276项结果，也就是3276个具体裁量结果。处理案件时，民警只需要根据相关案情点击、选择即可得出处罚结果，操作简单易行。同时，上级部门也通过登录系统完成对案件的审核。

A 同城同案不同罚 执法公平性遭质疑

“这个自动裁量系统给我们执法办案带来的变化是颠覆性的，以前行政处罚是民警来判断，现在是系统自动量罚，彻底改变了传统的处罚模式。”3月1日，在接受本报新春走基层采访组采访时，巴州区公安分局分管法制工作的纪委书记王双明对裁量系统如此评价，他也是“公安行政处罚自动裁量系统”的具体组织实施人。

对警察的自由裁量权，早在1960年，美国20世纪最负盛名的法学家之一罗斯科·庞德就下了一个精辟的定义：某警察或警察局根据自己的判断或印象，在某种情况下依法采取行动的权力。自由裁量权，这个来自西方法律文化的产物，在21世纪的中国，仍是公安行政执法中运用最广泛和最经常的权力。公安机关在依法行使公安行政职权时，有权在法定幅度内，自由决定执行时间、地点、范围、种类、方式、幅度等。

作为基层公安机关，规范自由裁量权意义也一样重要。王双明说：“首先要明确的是，行政自由裁量权在当今有其存在的必要性。民警在执法中可能会面临各种各样的情况，很难从法律法规中找出完全和现实生活相对应的情境，这时就需要行政自由裁量权。”“正是由于法律、法规规定的自由裁量幅度过宽，选择性处罚缺乏统一标准，公安行政执法实践中的随意性问题也就相对突出。”王双明说，这给个别民警的职务违法犯罪行为提供了“空间”。“群众关注的‘关系案、金钱案、人情案\’‘民警自由裁量权过大\’‘随意执法，看心情办案\’等问题，很大部分的原因都是民警在自由裁量过程中量罚不一致导致的。”王双明说。“长期以来，公安行政处罚存在自由裁量基准不统一、量罚结果存在差异的问题，一方面是因为法定的自由裁量幅度过宽，选择性处罚缺乏统一标准，另一方面则是因为民警的认识存在差异，执法随意性问题比较突出。‘同城同事不同罚、同案同事不同罚\’也就出现了。”谈起以前的行政处罚，该局法制大队副队长晏杨感触颇深。

晏杨给记者举了一个真实案例，2015年，该市两个派出所分别查到辖区内有网吧未进行实名登记上网，但处理过程中，一个派出所呈报的罚款是8000元，而另一个派出所呈报的罚款却是3000元。“我们的城区不大，这样的情况却并不少见，在我们公安内部也引起了广泛讨论。事实上，这些处理都不违规，但法定自由罚时间幅度和财产罚上下限幅度差别过大，公平性就会遭受质疑，影响群众对公安工作的评价，也影响警民关系。”晏杨说。

B 从人脑到电脑 颠覆传统处罚模式

如何减少群众对行政处罚合法性与合理性的怀疑与争议，“同城同事不同罚、同案同事不同罚”的难题如何破解？

作为全省“县级公安机关警务运行机制和执法权力机制改革”试点单位，巴州区公安分局工作改革剑指警察自由裁量权，在罚款3000元和8000元之间作出抉择。2015年下半年，他们开始构思“脚本”；2016年初，他们成立课题组专题攻坚。外出学习、紧张研发、反复试验，一系列动作紧锣密鼓。2016年8月，一套由巴州区公安分局主导研发的“公安行政处罚自动裁量系统”上线试运行。“在写‘脚本\’时，我们就把《治安管理处罚法》规定的151个处罚事项，以及法律规定的从重从轻减轻等情节全部纳入，最后生成出3276项结果，也就是3276个具体裁量结果。设计起来比较复杂，但民警操作起来很简单，只需要根据情节点选就行了。”在谈到系统研发时，晏杨笑着说：“毕竟，如果操作起来复杂了，系统的生命力就不强。”

3月1日，在巴州区公安分局江北派出所，民警苏举正在“公安行政处罚自动裁量系统”上熟悉操作。大约3分钟，“告知笔录”和“审批报告”就自动生成了。“以前，一个熟手都至少需要20分钟，现在，只需简单输入、点击勾选，几个步骤下来，省时省力还没有错漏。”苏举说。

记者看到，在系统中，违法行为名称、治安管理处罚裁量基准、处罚基数、处罚情形、处罚结果等都一清二楚。“以前是民警判断，现在是电脑系统判断。”苏举向记者介绍演示：“比如，李某因不满单位在自己退职时的经济处理情况，到单位大吵大闹，构成了扰乱单位秩序罪，一般行为系统生成的结果是处警告或者200元以下罚款；但如果民警根据实际情况勾选了造成人员受伤、财务损毁等情节较重选项，系统生成的结果是行政拘留7日，可以并处罚款300元；如果又再勾选主动消除违法后果、取得被侵害人谅解等减轻处罚选项，系统最终生成的结果就是行政拘留2日。”“这一过程中，民警不再需要考虑法条引用是否正确，不再需要考虑罚款多少元或拘留多少日，全部交由系统进行科学分析，得出最终结果。”苏举说。

系统还考虑到了办案流程和效率，因为制作处罚审批报告书前，民警都会出具一份公安行政处罚告知笔录。该系统能将这份“告知笔录”有关内容直接转换到“审批报告”中，民警只需再点选有关情形，一份完整规范的处罚审批报告书就自动生成。“这一转换，省去了对违法行为人身份信息、违法事实、违法名称的填写，办案质量和效率大大提高。”苏举说。

C 减少人为因素 把权力关进制度笼子

“系统实现了从民警人脑判断到系统电脑判断的颠覆性变化，这种变化也最大限度地减少了执法中的人为因素。”晏杨每一次讲解系统时，都会强调这句话。因为全程深度参与了系统研发，晏杨不仅操作十分熟练，面对来学习的队伍，她的讲解也十分“专业”。巴州区公安分局的先行先试，吸引了不少兄弟市州公安局来取经。“系统的运行使用，对治安案件处罚条件进行规范，对处罚标准进行明确，实行案件事实情节、裁量标准与处罚结果直接对接，实现了行政案件自动量罚，最大限度地减少人为因素对公安行政处罚程序和结果的干扰，将‘行政案件量罚权力\’关进了制度的‘笼子\’，有效防止了民警职务违法犯罪的发生。”巴中市公安局宣传处负责人孙国贤介绍说。

不仅如此，孙国贤还表示，由于处罚结果的标准化，可以简化层层汇报、集体议案等复杂程序，审核、监督人员只需检查办案民警是否使用该系统，便可确定处罚结果公正与否。实行网上办案和网上监督，进一步推动了信息化应用，实现了向科技要警力。

该系统自运行以来，截止到今年2月底已受理行政案件789件，生成法律文书789份，无一行政复议、无一申诉投诉。目前，该系统还作为2016年度全国公安机关改革创新项目被公安部纳入表彰候选成果，已向全国公示。“下一步我们将在全市公安系统推广使用。”孙国贤说。

省公安厅对巴州区公安分局的改革探索也高度关注。昨（21）日，在接受本报记者采访时，省公安厅改革办相关负责人介绍说，去年，省公安厅曾两次到巴中调研过这项改革，也查看了解了“公安行政处罚自动裁量系统”。“这个系统最大的亮点就是，在行政执法过程中最大程度避免了人为因素，提高了公安机关的执法公信力，也有利于实现网上留痕和网上监督。省公安厅考虑将其在全省进行推广。”该负责人说。

（文中除民警外系化名）

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