《攀枝花市环境噪声污染防治条例（草案）》起草说明

一、立法的必要性

随着攀枝花市经济建设的发展和城市化进程的推进，城镇环境噪声污染问题日益突出，尤其是社会生活噪声、建筑施工噪声和工业噪声污染较为严重，干扰公众正常的生活、学习和工作秩序，影响身心健康，居民投诉不断，反映强烈。2013年至2017年，全市共接受环境噪声投诉就达4963件。环境噪声污染的现状以及防治环境噪声污染的监督管理，已不能满足人民日益增长的优美生态环境需要。一是上世纪60年代，在“备战备荒为人民”的时代背景下，攀枝花市是因国家三线建设需要，而建立起来的一座以采掘业和冶炼业为主的工业城市。城市功能分区不完善，生产区与生活区犬牙交错，工业噪声影响居民生活；行政区、商业区和居住区混杂分布，商业噪声、生活娱乐噪声交叉干扰。加之，攀枝花市属亚热带气候，常年气温处于较高水平，居民夜间生活时间较长，参与人数较多。基于噪声而产生的矛盾纠纷呈逐年上升趋势，不同社会群体的利益诉求亟待法治手段的调整。二是一些上位法规定的一些管理规范、执法标准较原则、不具体、不宜操作，如《环境噪声污染防治法》对某些违法行为规定了可以罚款，但具体处罚金额是多少？却没有具体规定；又如《治安管理处罚法》第五十八条规定“违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定，制造噪声干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，处二百元以上五百元以下罚款。”但应当受到处罚的违法行为又未具体表述。需要结合攀枝花市环境噪声污染防治工作的实际，通过地方立法加以细化。三是机构改革所产生的部门职能变化，导致的环境噪声监管责任的调整，需要以地方性法规的形式予以确认，以保证改革决策与立法决策相统一。四是多年来，攀枝花市为防治环境噪声污染，采取了许多行政措施，制定了一些行政规范性文件，对防治环境噪声污染起到了积极的促进作用，但这些文件缺乏系统性，且法律效率低，需要通过系统性的整合与法制化的提升。因此，抓紧制定实施《攀枝花市环境噪声污染防治条例》，对于促进攀枝花市环境保护事业发展，推进全国环境保护模范城市创建工作，提升依法治市水平，具有十分重要的意义。

二、起草过程

根据《中共攀枝花市委关于转发攀枝花市人大常委会2019年立法计划的通知》（攀委发〔2019〕242号）的要求，《攀枝花市环境噪声污染防治条例》已列入攀枝花市2019年立法项目。2018年12月14日，市人大常委会召开了立法工作启动会，安排部署了立法工作。12月13日，市政府办公室制发了《关于做好环境噪声污染防治立法工作的通知》，对有关政府部门做好立法工作，提出了具体要求。其后，市生态环境局、市政府法制办及相关部门赴济南、南京、深圳考察学习环境噪声污染防治立法的经验。2019年1月4日，市人大法工委、市环境保护局、市法制办召集市政府有关部门、部分企事业单位征求立法意见。为广泛了解民意，激发社会参与意识，市环境保护局向社会发放问卷调查2500份，还会同四川矩衡律师事务所（受托起草人）前往攀钢、竹湖园社区等单位调查研究。2019年1月24日，市生态环境局召开了立法听证会、专家论证会和风险评估会，共收到意见建议53条，并逐条研究论证，在有针对性的进行修改后形成《攀枝花市环境噪声污染防治条例（草案）》（以下简称《噪声条例（草案）》）。

三、需要说明的问题

《噪声条例（草案）》共八章四十五条。分别是总则、环境噪声的监督管理、工业噪声污染防治、建筑施工噪声污染防治、交通噪声污染防治、生活噪声污染防治、法律责任、附则。

（一）关于监督管理体制。针对环境噪声污染成因复杂、涉及面宽的实际，《环境噪声污染防治法》确立了环境保护主管部门实施统一监督管理和有关部门按照各自职责分别监督管理的体制。近年来，随着机构改革、城市管理执法体制改革的推进和法律法规的“立、改、废”，政府部门的职责不断整合、归并和转移，为确保改革决策和立法决策有效衔接，《噪声条例（草案）》规定“市、县（区）人民政府对本行政区域内声环境质量负责”，同时进一步明确了有关部门的监督管理职责，并在一些具体的行政执法事项上确认了执法主体。还对村(居)民委员会、业主委员会、物业服务企业的相关责任作出了规定。

（二）关于环境噪声在规划上的控制。通过规划控制是从源头上减少噪声污染的有效途径。为此，《噪声条例（草案）》规定了“市生态环境主管部门应当根据国家声环境质量标准，结合本区域总体规划，划分环境功能区。国土资源和规划主管部门在确定规划布局时，应当与声功能区域相衔接，并提出相应的规划设计要求。”等措施。

（三）关于社会噪声污染防治。社会生活噪声污染具有分布面广、反复性强等特点，是群众投诉的热点和环境执法的难点。攀枝花市山地城市的特点，决定了在城市建成区内可供公众进行休闲娱乐的公共空间较少，大量的人员集中在竹湖园等场地进行唱歌跳舞等活动，集中排放的噪声严重干扰了该区域正常的工作、学习和生活秩序，当地居民群情激动、叫苦不迭，纷纷要求严肃整治甚至彻底禁止该地区的娱乐活动。我们认为立法的目的是对双方利益进行平衡，使之在合法的范围内进行，减少和防止对其他人的权利造成损害。毫无节制的娱乐活动噪声扰民固然不对，但要完全禁止也于法无据，在实践中也难以操作。因此，《噪声条例（草案）》对这类行为作了限制性的规定。表述为“禁止在噪声敏感建筑物集中区及街道、广场、公园、广场等公共场所使用高音喇叭、变声喇叭、大功率音响以及通过抽打陀螺、甩响鞭等方式产生环境噪声影响周边居民正常休息。”

（四）关于夜间施工。夜间施工噪声污染是城市管理中的突出问题，一方面，居民对建设工程夜间施工噪声污染的投诉较多，希望全面禁止夜间施工；另一方面，一些工程因生产工艺要求确需在夜间进行连续作业，或者白天因交通限制无法施工确需在夜间进行作业，还有一些重点工程也确需在夜间进行施工作业，要全面禁止夜间施工并不现实。因此，《噪声条例（草案）》在现有规定的基础上，结合行政审批制度改革的要求，明确需要夜间施工作业的，必须有住建主管部门的证明，并在夜间施工前向社会公告。

（五）关于家庭室内装修作业时段限制。目前，国内有关城市对在已竣工交付使用的居民住宅楼内，进行产生噪声的装饰装修活动的限制时段均为“法定休息日、节假日的全天，工作日的中午、十八时至次日八时。”《噪声条例（草案）》基本沿用了这样的规定，但考虑到攀枝花市数十年一贯制的三小时午休作息制度，将中午的时段界定为“十二时至十五时”。

（六）关于罚款数额的设定。《噪声条例（草案）》确定的实施行政罚款的主体只有生态环境主管部门和公安机关及其所属的公安交通管理部门，符合上位法的规定。由生态环境主管部门实施的罚款行政行为，由于《环境噪声污染防治法》未规定具体的罚款标准，《噪声条例（草案）》设定的标准大部分源于《四川省环境保护条例》的规定。对某些确需受到行政罚款处罚的违法行为，上位法又无明确规定，我们参考了其他城市的标准，且考虑到攀枝花市经济发展水平，均采取了较低的标准。如，施工单位未按规定向周围居民公布相关信息的，《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》规定“处二万元罚款”，《噪声条例（草案）》规定“处一千元以上五千元以下罚款”。对违反社会生活噪声管理行为的罚款标准，均按《治安管理处罚法》确定的“二百元以上五百元以下”的幅度，虽然某些城市通过地方立法对这个标准已有事实上的突破，但我们认为维持在上位法规定的区间较为稳妥。

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