详解国家级新区“先行先试”

◆1992年国务院批复设立上海浦东新区,到2014年,全国已先后设立11个国家级新区。这些国家级新区拥有“先行先试”的优势,形成了不同的行政管理体制模式。《国家级新区行政体制类型与运行机制比较研究》课题组对此进行了调研分析,认为属地政府模式应该朝着更有效率、更专业、更能推动经济发展的方向改革发展。

国家级新区基本情况与行政体制

名称获批时间2013年GDP(亿元)目标定位行政体制类型

上海浦东新区1992.10.116570建设成为上海国际金融中心和国际航运中心核心功能区属地政府模式区委、区政府

天津滨海新区2006.5.268020.4建成北方对外开放门户、制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心属地政府模式区委、区政府

重庆两江新区2010.5.51650内陆重要的制造业和服务业基地,长江上游地区的经济中心、金融中心和创新中心管理委员会新区工委、管委

舟山群岛新区2011.6.30建成大宗商品储运中转加工交易中心、重要海上开放门户、陆海统筹发展先行区属地政府+管理委员会新区工委、管委与区委、区政府合一

兰州新区2012.8.20162西部重要增长极,国家重要的产业基地,对外开放的战略平台,承接产业转移的示范区管理委员会新区工委、管委

南沙新区2012.9.6908建设成为粤港澳优质生活圈和新型城市化典范属地政府+管理委员会新区工委、管委与区委、区政府合一

西咸新区2014.1.10400建设成为我国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例管理委员会新区工委、管委

贵安新区2014.1.1035建设发展成为贵州省乃至西南地区跨越式发展的重要经济增长极管理委员会新区工委、管委

青岛西海岸新区2014.6.32266发展成为海洋科技自主创新领航区、军民融合创新示范区、海洋经济国际合作先导区属地政府+管理委员会新区工委、管委与区委、区政府合一

大连金普新区2014.6.232752建设成为面向东北亚区域开放合作的战略高地、引领东北地区全面振兴的重要增长极松散联合有新区建设委员会,只是协调功能

四川天府新区2014.10.21400构建西部科学发展的先导区、西部内陆开放的重要门户、城乡一体化发展示范区统一领导、统一规划、统筹协调、分区实施

□本报记者高翔

国家级新区,是中国根据国家发展战略需要,由国务院批准设立,并进行统一规划和直接审批的新建城区。新区的总体发展目标、定位由国务院主导,在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策。“国家新区在制度改革创新,培育区域经济新增长极,提供更大发展动力上有不可比拟的巨大优势,它更有利于体制改革、创新及资源整合。”近日,山东行政学会理事、青岛行政学院副教授李广全说。

自1992年国务院批复设立上海浦东新区以来,中国已先后设立天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区和四川天府新区。其中,西咸新区、贵安新区、西海岸新区、金普新区和天府新区作为国家新区新成员,分别在2014年获批。

“国家级新区与开发区、高新区最大的不同就是它的使命不同,它的分量更重、使命更大。”李广全说,“同时,国家新区在先行先试的力度上也最大,各个新区结合自身不同的特点,在建设中形成了不同的行政管理体制模式。”

浦东新区作为最早的国家新区,其创新政府管理体制的重点放在了推进政府分级管理体制改革上。在市级层面,理顺上海市与浦东新区的事权关系；在浦东新区层面,理顺对经济功能区的管理体制。将规划、财税、土地管理、环保市容、项目审批、社会事业发展等六个方面的管理权限下放到浦东新区。浦东新区再通过市属市管、市属区管、区属区管三种模式,赋予功能区管委会相应的审批权和事权。

浦东新区在减少审批事项的同时,重点创新“一口式”综合审批、建设项目联合验收及企业年检申报备案等审批机制,提高审批效率。推进政府与中介组织分开,培育和发展社会中介组织和行业协会,不断弱化浦东新区微观经济管理职能。

天津滨海新区则采取了建立统一管理体制的方法,撤销了滨海新区工委管委会和原塘沽、汉沽、大港区建制,组建了滨海新区第一届区委、区人大、区政府和区政协,在此基础上再分别成立“城区管理”和“功能区管理”两类区委区政府派出机构,形成了统一的管理架构。

同时,在机构设置上采取“合并同类项”的方式,推行大部制改革,高度精简机构,比较彻底地消除了区域内职能部门重叠、管理权限交叉的弊端。区委机关只设立了六个工作部门(含纪委机关),区政府只有十九个工作部门,区人大和区政协机关分别设六个和四个工作部门。滨海新区组建了全国同级区域中部门最少、最精简的行政架构。

与浦东及滨海新区的方式不同,浙江舟山群岛新区则采取了细化管理层级的方式进行改革。舟山群岛新区党工委管委会是新区的顶层机构,在新区管委会下,新设立新城管委会、普陀山—朱家尖管委会、金塘管委会、六横管委会。此外,将舟山港综合保税区管委会及舟山海洋产业集聚区管委会调整为新区管委会直属机构。

为提升管理能力,设立浙江舟山群岛新区党工委管委会办公室(简称新区办公室),与市委办公室、市政府办公室合署办公,“三块牌子、一套班子”。将原有办公室整合组建浙江舟山群岛新区督查考核办公室和浙江舟山群岛新区口岸与海防管理办公室,均由新区办公室直接管理,细化管理层级,提升管理能力。

“我国城市新区经历了从20世纪90年代的浦东新区到2000年代的滨海新区,再到2010年代的两江新区的不同发展阶段。不同发展阶段的新区创造出了各具特色的体制框架,大致形成了‘松散联合模式\’‘管理委员会模式\’‘属地政府模式\’‘属地政府＋管委\’等四种管理模式。”李广全说,“在如何进行行政管理体制改革上,上海浦东新区、天津滨海新区和浙江舟山群岛新区对山东可能更具有借鉴性。”

滨海新区和浦东新区具体改革方式不同,但都是属地政府模式,通过调整区划,建立健全新区党委、人大、政府、政协四套班子,统一管辖新区经济建设社会管理和公共服务事项。这种模式显而易见的优势就是具有较高的行政管理权威,具备“规划统一、协调顺畅、执行高效、监督有力”的特点。但倘若处置失当,也容易产生机构设置臃肿、管理人员膨胀、管理幅度过大、管理成本增加等弊病。

在浦东新区和滨海新区的行政体制建设中,行政体制的成型是稳步推进的,这种递进式的改革有助于统筹兼顾,保证行政体制变革的连续性和稳定性。在建设伊始,浦东新区和滨海新区的机构设置就有别于通常的行政架构,而以精简、效能为目标。在内设机构上,整合相关行政职能,组建大部门,统一高效地执行政府决策。同时,简化行政层级,扩大管理幅度,以提升新区的行政效率。

国务院于2014年6月3日批复同意山东设立青岛西海岸新区,青岛西海岸新区也成为山东首个、全国第九个国家级新区。西海岸新区目前的模式与广东南沙新区、浙江舟山群岛新区相同,采用“属地政府＋管委”的管理模式。李广全介绍说:“新区管委与所在行政区实行‘一套人马、两套牌子\’,既可以减少管理体制大幅调整带来的阵痛,避免不必要的弯路,又可以迅速对接现有的管理体制,使更多的精力投入于新区开发建设。”

“‘属地政府+管委’的模式既整合了属地政府管理本身的优势,又加入了管委高效集中的优势,我认为是目前阶段适合青岛西海岸新区的最优模式。”李广全说,“但这只是一个过渡模式,以后很可能的发展方向是像天津及浦东他们的属地政府管理,但青岛的属地政府模式应该是保持其原有优势基础上更有效率、更专业、更能推动经济发展的一种模式。”

(《国家级新区行政体制类型与运行机制比较研究》课题由中共青岛市委党校课题组承担,课题组成员:王振海、刘文俭、李广全、王欣。)

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