86个民生大项目揽资2420亿 中国PPP论坛青岛经验受关注,公共项目招揽社会资本实现双赢

本报6月21日讯(记者娄花)夏来青岛罩绿纱,朝听鸟语暮看霞。6月21日,“2016青岛中国PPP论坛”开幕,本次论坛主题为“PPP与新型城镇化”,来自联合国、世界银行以及英国、法国、葡萄牙、西班牙、澳大利亚、日本、新加坡等国家和地区的多位资深专家,与来自全国各地的近千家企业代表,齐聚美丽岛城,聚焦PPP与新型城镇化,共同分享经验和感悟。

“2016青岛中国PPP论坛”由国家发展改革委、住房和城乡建设部、中国保监会、山东省人民政府、联合国欧洲经济委员会共同指导,清华大学、青岛市人民政府、中国国际工程咨询公司联袂举办,清华大学PPP研究中心承办,中国经济导报社、国家发展改革委国际合作中心协办。

国家发展改革委副主任张勇在开幕式上致辞时表示,要推进以人为本的新型城镇化,就必须加大城市基础设施和公共事业建设力度,提供更多、更好的公共产品和服务,这就为PPP模式的发展提供了广阔天地。而运用好PPP模式,也将为新型城镇化的顺利推进插上腾飞之翼。这两年来PPP模式取得积极进展,但仍然存在一些亟待解决的问题,比如实际操作经验不足,专业人才相对短缺,项目整体落地较难较慢,民间投资参与难度较大等。本次论坛的举办,就是为了全面学习了解国际先进经验,针对我国推进PPP模式和新型城镇化中遇到的困难和问题,认真探讨、凝聚共识,更好地发挥PPP模式在新型城镇化建设当中的积极作用。

青岛市委副书记、市长张新起在致辞中表示,加快推进以人为核心的城镇化,提高公共服务的供给,这些均有巨大的资金需求,迫切需要建立一种吸引社会资本投入的有效机制,PPP模式正是这种有效的动员机制和连通桥梁。近年来,青岛市积极探索运用PPP模式,通过建章立制、设立基金等措施,为PPP推广应用营造良好环境,已储备项目86个,估算总投资2420亿元。未来,青岛市还将积极推广应用PPP等新方式,在教育、医疗、养老等领域不断加大设施与服务体系的投资建设力度,努力为青岛市民提供更加完善、更加优质的公共服务。

为了更好地借鉴国际经验,助力我国政府与社会资本合作的健康发展,今年国家发展改革委、清华大学分别与联合国欧经会签署合作谅解备忘录,决定依托清华大学成立PPP研究中心,并每年在青岛举办“中国PPP论坛”,致力打造我国最高层次、最高水平并具有重要国际影响的专业交流平台。

政府与社会资本合作入库项目(部分)

青岛样板青岛推进PPP发展有“高招”

项目名称实施机构(实施主体)项目合作内容估算总投资(万元)(拟)采用运作模式

青岛市健康中心青岛市卫计委选址位于红岛经济区西片区,占地面积约400亩,设置床位2000张。计划建设工期2015年-2017年。254000使用者付费、可行性缺口补助

张村河水质净化厂青岛市城管局计划建设工期2015年-2016年。主要建设进出水泵房、格栅间、沉砂池、沉淀过滤池等设施。60000使用者付费、可行性缺口补助

铁路青岛北站东西广场及周边地下空间项目李沧区政府地上以站前广场为主,用地面积12万平米,配有大型公交车站和3层的商业建筑,地上建筑面积约1.5万平米；地下建筑面积约13万平米。243000使用者付费、可行性缺口补助

城阳区城区污水处理厂四期城阳区城市管理局引进社会资本筹建,由污水处理费归还社会投资,差额部分由财政弥补25000BOT

沐官岛水库黄岛区政府主要建筑物包括主坝、西北副坝和东副坝、泄洪闸、取水头部、引水渠及引水闸等。340000使用者付费、可行性缺口补助

黄岛区5万吨污水处理厂新建项目黄岛区政府选址待定,新建一处处理能力在5万吨/日的污水厂,主要处理滨海大道以南、宅科以北、大学西路以东区域的污水,服务面积约20.9平方公里。15000使用者付费、可行性缺口补助

六所配套学校建设崂山区教体局午山北侧配套小学、书香门C区配套小学、午山配套初中、枯桃北山配套学校、张村河南配套初中、金帝山庄配套学校70000PPP模式

法显文化广场崂山区风管局以法显文化为项目主轴,规划打造文化景观和自然景观为一体的青岛文化新地标,项目规划占地约90公顷,年内开展项目前期工作。20000PPP模式

北九水、仰口游览区游客服务中心工程崂山区风管局建设内容及规模:建设集售检票、换乘、停车、旅游宣传、文化展览等多功能的游客服务中心30000PPP模式

崂山区公共立体停车场项目由区政府授权崂山湾发展集团公司代表政府出资,与社会资本共同成立SPV项目公司。23700BOT

专家声音PPP不是培育垄断型企业

青岛市在上级各部门的指导下,积极作为,发挥部门合力,从推进公共服务供给侧改革的角度,通过加快建立相关规章制度,公开征集项目,发起设立PPP发展基金等措施,为社会资本参与本市PPP推广运用创造一个良好的环境。

86个项目投资2420亿

本市积极建立PPP项目储备库,已完成第三批项目的征集和识别工作,目前三批共征集项目86个。本市已储备的PPP项目估算总投资2420亿元,其中公共基础设施类总投资为689.5亿元；社会民生类为352.6亿元；交通运输类为1272.7亿元；市政工程类为105.2亿元,项目涉及基础设施建设和公共服务的多个领域。

其中胶州湾岸线整治工程等3个项目已经完成采购,进入实施阶段；地铁1号线工程已经完成社会资本方招标,红岛至(原)胶南轨道交通工程13号线二期等17个项目已获得批复或进入联合审查阶段,另有数十个项目正在组织编写PPP实施方案,推进速度明显加快。

建立PPP专项督查制度

青岛如何推进PPP发展的?据市财政局相关负责人介绍,在制度建设方面,市政府办公厅转发了市财政局、市发展改革委、人民银行青岛市中心支行《关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》,从项目适用范围、运作方式、管理机制、合作伙伴选择、签订合同文本、开展绩效评价、做好示范推进等方面,对开展政府和社会资本合作(PPP)提出具体要求。

青岛还建立PPP工作联席会议制度,统一协调部署全市政府和社会资本合作模式推广运用工作,定期调度项目进展情况,协调解决推广工作中遇到的重大问题。建立了PPP专项督查制度。以市政府名义成立PPP工作督查组,专项督查全市PPP工作推进落实情况,帮助项目实施机构和相关部门及时解决工作推进中遇到的困难和问题。

发起设立PPP发展基金

为加快项目推进力度,青岛切实加大政策保障力度,优化项目实施条件,为社会资本参与PPP项目提供更多保障:首先简化审批流程,由市政府授权相关部门牵头,会同各部门聘请第三方咨询机构及专家,对PPP项目实施方案进行联评联审,全面统筹政府和社会资本合作管理工作,避免对已通过内容在后续规划选址、用地预审、项目立项等一系列审批环节进行重复性审批。

再就是完善财政支持政策,将PPP项目中政府负担的资金纳入财政预算,并在中期财政规划、政府财务报告中进行反映,加大项目执行保障。而且还发起设立PPP发展基金,有效放大财政资金的杠杆作用,支持社会资本积极参与公共服务领域建设。近日,青岛市面向全国公开征集30多家社会资本方,拟发起设立不低于1000亿元规模的PPP发展基金,待市政府批准后实施。第一期征集PPP发展基金已经全面展开。

并且青岛还规范项目实施方案审批程序,为简化程序、提高效率,市政府已授权市财政局履行市级PPP项目实施方案批复职能,市财政局将在规定时间内加快对实施方案进行审查,并依据审查结果下达批复,确保项目顺利落地。

成功案例地铁1号线政府只投40亿元

■名词解释PPP是什么

清华大学公共管理学院院长、清华大学PPP研究中心专家委员会主任薛澜教授给出了发展健康PPP的建议,他说首先要明确政府在PPP中的主体责任。提供公共产品和服务是政府的责任,所以引入PPP模式,并不是说政府要从这个主体的责任当中退却,这只是一个任务的转移,但并不是责任的转移,政府仍然是这个责任的主体。另外一点,引入PPP模式,政府应根据提供方式的变化调整自己的角色,从公共服务的直接提供者变为公共服务的监管者,这对政府能力提出更高的要求。政府要有一种参与市场博弈的能力,要跟很多企业签订合约,来共同合作,那你要了解市场的规则。另外一点,政府要有一个运用法律和制度解决纠纷的能力。换句话说,原来传统的向事业单位提供公共服务,随时可以用行政命令的方式解决问题的方式现在不行了,大家是市场制度环境下的公平合作的伙伴,有问题,都要依靠法律,依靠规则来解决。

PPP激发市场竞争,“PPP并不是要通过政府来培育新的垄断型的企业。实际还是要培养多元化的服务主体,这方面,要能够引入更多的市场机制,能够保证公共产品提供过程,能够市场供给主体,这一点做不好,可能导致政府扶持企业成为新的垄断。”薛澜认为,另外一点,要保证对运营风险有所监控,有可能很多项目是比较长期的,在此过程中,干脆把收益留到现在,风险留在最后,也会成为PPP项目的隐患,所以必须要及时识别风险,包括信誉风险、制度风险,都需要进一步去做完善。

PPP是Public-PrivatePartnership的缩写,即公私合作模式,是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。该词最早由英国政府于1982年提出,是指政府与私营商签订长期协议,授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深,企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与,双方合作的时间更长,信息也更对称。从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

加强全过程监管防范风险

现在看病难是很突出的矛盾,如果我们通过PPP的模式,允许社会的力量来办各种专业的医院,就能缓解我们医疗看病难的问题。另外还有信息,还有文化等等,这些都是应当近期推进PPP模式的重点领域。”中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立说,在实施的过程中要完善业主负责制、招标投标制、施工监理制、价格评估制以及项目精算制度。这个项目能不能搞成,看成本控制怎么样,看价格,整个工程的造价是多少,所以要培养一大批的价格评估机构作为中介机构,另外要培养一大批精算师,要把账算清楚,进行项目科学的技术经济分析。要加强全过程的监管,确保工程质量和资金的偿还,防范PPP项目出现债务偿还的风险。本报记者娄花

对社会资本来说,PPP是一种商业模式,对政府而言则是一种市场机制,难点在于在满足各方利益诉求的基础上,设计出对社会资本具有吸引力的产品。

青岛地铁在1号线和13号线二期项目上,创新地引入基金理念,形成了具有青岛特色的地铁PPP项目模式。模式有效地满足了社会资本诉求,同时将五年内需筹集的财政资金平滑至二十五年投入,大大降低了政府支出,同时确保了轨交建设的可持续性。

目前,这两个项目已作为青岛首批通过论证的PPP项目,正式启动了项目采购工作,其中1号线预计引入社会资本约98亿元,13号线二期预计引入社会资本约45亿元。1号线与13号线二期的成功不仅局限于两条地铁线路本身,它们为青岛后续地铁线路及其他重大项目建设提供了重要的可复制样板。

招商银行青岛分行行长张连怀说:“招商银行青岛分行参与了青岛第一个PPP项目,我们参与的项目总额达114亿元人民币,我们承担97.98亿元,绝对值最大。一方面是看好青岛发展,对城市未来充满信心；其次是我们自身的实力过硬,能在竞争者中脱颖而出”。

PPP在轨交行业难以落地,难度是首要原因。按照PPP操作指南标准流程,分5个阶段19个步骤,青岛为此专门成立PPP中心,财政局牵头8个部门联合评审。

在资格预审阶段,政府综合考察报名方的专业技术管理能力、财务能力、业绩、信誉,筛选社会投资方；在确认社会资本投资人后,迅速确认明晰的项目特许经营期、股权安排与收益方式,让政府与社会投资方达成有效衔接,使项目迅速落地。

整个流程涉及到发改委、建委、财政、审计、环保、规划、国土、城投等十几个市级部门,可以说,PPP是在政府和社会资本方之间寻找到一个恰当的平衡点。

按照传统模式,政府准备金不低于35%,“以1号线为例,需求资金400亿元,5年建设期,这意味着政府要在5年内拿出140亿元来。而采用PPP模式,政府只投入40亿元,整个项目就建起来了”,青岛地铁集团有限公司副总会计师兼财务部部长陈洪顺说。

本报记者娄花

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