日照构建预算绩效管理的“1+2”顶层制度

本报通讯员 傅熙 李鸿雁

在大规模减税降费、政府过紧日子的背景下，如何提高财政资金使用效益？“花钱必问效，无效必问责”备受关注。

对此，日照市财政局认为，全面实施预算绩效管理，是对传统预算绩效管理方式的深刻变革，目的是推动政府和部门提升履职效能，使财政资金花得更有效果。

今年5月份，日照市出台了《关于全面加强预算绩效管理的实施意见》，同时还印发了《日照市市级部门单位预算绩效管理办法》《日照市市对下转移支付资金预算绩效管理办法》，《实施意见》与两个配套办法，构成了日照市预算绩效管理的“1+2”顶层制度。而日照市也是山东省第一个出台“1+2”制度的市。

“1+2”顶层制度

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。

党的十九大作出“建立现代财政制度，全面实施绩效管理”的战略部署，去年9月1日，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），对全面实施预算绩效管理作出顶层设计和总体部署，为今后一个时期全面实施预算绩效管理指明了方向。今年1月29日，山东省委、省政府印发《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2号），就贯彻中央改革精神提出了明确要求。日照市结合实际，在落实国家和省改革的基础上，制度再创新、落实再加力，推出了“三全一体”预算绩效管理改革的新模式，在全省率先出台了《关于全面加强预算绩效管理的实施意见》，提出了“力争用5年左右时间，全市基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”的目标。

同时，《日照市市级部门单位预算绩效管理办法》和《日照市市对下转移支付资金预算绩效管理办法》，分别从部门单位和转移支付两个关键点，对《实施意见》进行了细化，与《实施意见》的要求相一致。第一个办法，主要是规范市级部门单位预算绩效管理，进一步细化明确市财政部门与市业务主管部门单位管理职责，对部门单位开展事前绩效评估、绩效目标编制、绩效监控、绩效评价、绩效结果应用等，提出具体明确的要求。第二个办法，主要是规范市对下转移支付资金预算绩效管理，进一步细化明确市财政部门、市业务主管部门、区县财政部门、区县业务主管部门职责，对转移支付资金事前绩效评估、绩效目标编制、绩效监控、绩效评价、绩效结果应用等，提出具体明确的要求。

构建“三全一体”预算绩效管理体系

预算绩效管理是一种“注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”的新的预算管理方式，预算绩效本质上反映的是各级政府、各部门的工作绩效。

在政策和项目预算绩效管理方面，日照市以市委、市政府确立的重大政策和专项为重点，不仅关注项目资金的直接产出和效果，还关注宏观政策目标的实现程度。进一步强化了结果导向，从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政策和项目预算资金使用效果。对实施期超过一年的重大政策和项目，实行全周期跟踪问效，及时跟踪评价政策、项目实施成效。同时，建立政策和项目动态调整机制，及时清理和退出到期政策、绩效低下政策和项目。

日照市级项目支出（包括投资发展类和业务类）绩效目标编制、绩效自评达到全覆盖，市级2018年度26个三方评价项目实现了全过程跟踪评价，评价金额30 . 4亿元，评价质量明显提升。

而对政府预算绩效管理则是将政府收支全面纳入绩效管理，开展政府财政运行情况综合绩效评价。按照实事求是、积极稳妥的原则，各级政府确定年度收入预算，提高收入质量，严禁脱离实际制定收入增长目标，既严格落实各项减税降费政策，又坚持应收尽收、依法征收，严禁虚收空转、收取过头税费，严禁超出限额举借政府债务。牢固树立绩效理念，坚持统筹兼顾、突出重点、量力而行，紧紧围绕市委、市政府重大战略部署科学编制年度支出预算，集中财力办大事，不断提高保障和改善民生水平，同时不得设定过高民生标准和擅自扩大保障范围，确保财政资源高效配置，增强财政的可持续性。

日照市建立起了地方财政运行综合绩效管理制度，出台了市对区县财政预算考核激励办法，设置6个方面17项指标，对区县收入质量、预算执行进度等财政运行情况进行综合评价，对排名前3位的区县给予了奖励，引导区县围绕高质量发展，不断提高收入质量、优化支出结构，提高公共服务供给质量，提升财政运行综合绩效。

而对部门单位预算绩效管理则是从目前的以项目绩效管理为主，向部门整体绩效管理拓展，以部门预算资金管理为主线。将部门预算收支全面纳入绩效管理，赋予部门和资金使用单位更多管理自主权，围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，这是今后5年的工作重点和难点之一。日照市改进部门预算管理绩效综合评价，将部门单位预算管理工作与项目支出绩效结合起来，形成部门整体绩效评价。评价内容包括5个方面16项指标，市直80个部门单位全部纳入评价范围，评价结果与部门预算安排挂钩，对前6名核增年度经费预算，后6名核减年度经费预算。

今年，日照市被省纳入部门整体绩效试点范围，选择市工信、人社、水利、统计、残联、粮食、日照职业技术学院等7个部门单位和东港区进行试点，其他区县和市直部门单位也结合自身实际开展了积极的探索。

同时，日照创新实行了人大代表、政协委员评议，向200名社会界别的人大人表、政协委员提供部门单位预算管理和支出绩效情况，由代表、委员进行书面评议、量化计分，进一步增强了评价工作的透明度和评价结果的科学性，扩大了部门整体绩效评价的影响力。

日照财政局构建的“三全一体”预算绩效管理体系，在全方位、全过程、全覆盖的“三全”基础上，更加突出了“一体”，就是将预算与绩效管理一体化运行，把预算与绩效管理一体化作为全面实施预算绩效管理的主线，贯穿于“三全”体系之中，使预算与绩效管理在内容上深度融合，在基础支撑上做到“四个一体化”，即一体化推进预算与绩效标准体系建设、预算与绩效管理制度建设、预算与绩效信息化建设、预算与绩效信息公开。这充分体现了日照市管理理念、改革架构、制度安排等方面的改革特点和创新之处。

健全绩效激励约束机制

这次改革，各级政府及各部门、各单位是预算绩效管理的责任主体。各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负总责，部门及单位主要负责同志对本部门、本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制。

完善绩效结果与预算安排和政策调整挂钩机制。将部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩，将分区域项目绩效与专项资金分配挂钩。

建立预算绩效结果与政府绩效和干部政绩考核挂钩机制。部门整体绩效评价结果纳入对党群机关、政府部门及事业单位绩效考核范围，作为领导干部选拔任用、机关事业单位人员考核的重要参考。预算绩效管理情况纳入领导干部经济责任审计范围等。

强化监督问责。将预算绩效管理情况纳入领导干部经济责任审计范围等，切实做到“花钱必问效，无效必问责”。

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