陕南移民搬迁的商洛实践

商州区板桥镇板桥移民搬迁安置小区

   张明 李岚

陕南移民搬迁工程实施4年来，商洛市按照“搬得出、稳得住、能致富”总要求，围绕城镇建设、产业发展、移民搬迁“三位一体”目标，累计完成投资115.6亿元，实施移民搬迁6.9万户26万人，超额完成了省委、省政府下达的目标任务。商洛的实践证明，陕南移民搬迁既是挖穷根、挖险根、保生态的治本之策，又是加快人口市民化、提高城镇化率的有效载体，更是从根本上转变经济发展方式、推进科学发展的重大举措，完全符合陕南实际，顺应了群众期盼。 

一幢幢依山傍水、整齐划一的安置房镶嵌于丹水商山之间，一项项设施齐全、功能完备的配套项目紧步落成，一处处设备现代、效益良好的后续产业应运而生，一张张喜笑颜开、欢乐幸福的笑脸在新修的广场翩翩起舞，这是如今商洛市陕南移民搬迁的新画卷。

 丹水商山话移民 搬迁绘就幸福梦

商洛市总面积1.93万平方公里，总人口249万，是国家南水北调中线水源主要涵养区，很多区域属限制开发区或禁止开发区，地质灾害类型较多，且分布点多面广，是全省地质灾害多发区之一。全市六县一区均属国家扶贫开发工作重点县和秦巴山集中连片特困区县，全市农村总人口141万，其中居住在中高山区、灾害多发区、生态保护区需移民搬迁的农村人口72.59万人，约占农村总人口的51.5%。

为了让贫困群众早日搬出来，不再受到洪涝、地质灾害的威胁，2011年，商洛市按照省委、省政府的决策部署，着眼绘好十年蓝图、定好五年规划、干好当年任务，算清十年搬迁的人口、土地、资金“三笔大帐”，认真编制了《商洛市陕南移民搬迁安置总体规划（2011—2020年）》，计划十年搬迁183526户、725983人，总用地45882亩，总建房面积2018.9万平方米，总投资335.5亿元。2014年又充分结合商洛经济发展总体规划、城镇发展规划、产业发展规划、土地利用总体规划，重点突出安置点规划、基础设施和公共服务设施项目规划、产业发展规划，进一步修编完善了《商洛市2011-2020年陕南移民搬迁安置实施规划》。规划突出“三靠近”、“三为主”、“三结合”，紧密结合新型工业化、新型城镇化、农业现代化、信息化，与秦巴山片区扶贫攻坚、陕南循环发展战略、商洛经济社会发展同步推进，形成市有规划蓝图、县有搬迁示意沙盘、镇有安置点建设规划，做到一个规划管长远、一张蓝图干到底。

  一是突出“三靠近”。坚持靠近县城、靠近集镇、靠近园区“三靠近”思路，进一步优化集中安置点布局，坚决避开地质灾害隐患点、避开洪涝灾害隐患区和自然保护区，因地制宜，传承特色，最大限度地避免削山斩岩、填江改河、破坏植被。

二是突出“三为主”。坚持以集中安置为主、城镇安置为主、楼房化安置为主的“三为主”模式，全市连续四年移民搬迁集中安置率都在80%以上，城镇安置率在65%以上，上楼安置率80%以上。从2015年开始，“三率”均达到90%以上。

 三是突出“三结合”。坚持把陕南移民搬迁安置工作与新型工业化、城镇化、农业现代化有机结合，实现“四化”同步发展。围绕工业发展规划和工业园区布点，将安置点尽量布局在工业园区周围，促进搬迁群众围绕工业发展三产、扩大就业；围绕农业主导产业培育和现代农业园区建设实施移民搬迁，引导搬迁群众大力发展农业主导产业；围绕县城和重点镇建设，将大型集中安置点向县城和中心镇布局，建设环境优越、设施完备、服务优良的新型社区，加快推进城镇化。

自2011年实施陕南移民搬迁安置工程以来，商洛市委、市政府始终把此项工作作为最大的民生工程来抓，按照“搬得出、稳得住、能致富”总要求，围绕城镇建设、产业发展、移民搬迁“三位一体”目标，坚定决心、坚持标准、坚定不移抓推进，高点起步、规范提高、破难攻坚抓创新，移民搬迁工作步入常态化、制度化、规范化发展轨道。2011年至2014年，全市累计完成投资115.6亿元，实施移民搬迁69119户264580人，分别占三年计划任务的100.17%和100.37%。共建设移民集中安置点643个，安置59568户227145人，集中安置率86.18%。其中在城镇建安置点342个，安置49167户189256人，城镇安置率71.13%，为全市城镇化率提升了3.5个百分点。

 精准搬迁严把关 精细管理促规范

走过第一年探索期，度过第二年适应期，跨过第三年调整期，2014年商洛市移民搬迁工作进入了规范发展期。先后制定出台了《关于进一步加强移民搬迁安置工作的决定》、《商洛市进一步加强和规范移民搬迁安置工作实施细则》、《商洛市陕南移民搬迁安置工作督查办法（试行）》、《商洛市陕南移民搬迁安置工作考核办法》等一系列政策和办法，进一步明确和规范了移民搬迁工作的政策标准，确保全市移民搬迁安置工作严格执行政策、严格搬迁程序、严格工程管理，抓住关键促规范。

 一是坚持“三审三公示”。在全市范围内认真组织开展移民搬迁对象核查摸底工作，对全市所有农户逐户进行摸底调查，精准确定搬迁对象。对确定的各类搬迁对象，逐户签订搬迁协议，逐村建册，逐镇（乡）建档，逐县（区）建库，制定搬迁轮候安置计划，严格搬迁户申请、村民评议、镇村初审、相关部门审定、县区政府批准的程序，实行村、镇、县区三级公示制度，实现有序搬迁、精细化管理。

二是落实“三个优先”。在制定搬迁轮候安置计划时，坚持优先搬迁受地质灾害威胁的农户、优先搬迁受洪涝灾害威胁的农户、优先搬迁特困户，确保在2016年底前全面完成这三类群众的搬迁安置任务。对危困户、特困户按照50平方米标准建房，实行“交钥匙”工程，坚决杜绝搬稳不搬危、搬富不搬穷、搬易不搬难、搬少不搬老的现象。4年来，2.36万户彻底摆脱地质灾害和洪涝灾害威胁，占搬迁户数34.1%，8589户特困免费迁入新居，占搬迁户数12.4%。

 三是严守“四条红线”。把占地面积、建房面积、建安成本、群众出资作为严格执行政策的四条红线，集中安置建房面积不突破125平方米、分散安置不突破140平方米，多层建房成本不突破1200元/平方米，户均占地不超过0.2亩，严格按政策兑现建房补助，真正让群众少出钱、迁新居。

 四是做到“六个统一”。坚持实施主体、项目管理、资金管理、建设时限、建设标准、房屋分配“六个统一”，统一实施主体，由县区政府主导，以项目运作的方式实施移民搬迁；统一项目管理，严格按照《移民搬迁建设工程管理办法》，实行“五制”管理，建设廉洁工程、放心工程；统一资金管理，实行专户专账、逐年审计，确保资金安全；统一建设时限，做到搬迁安置项目头年年底开工建设、当年四季度竣工、次年二季度入住；统一建设风格，打造各具特色的居民小区和新型社区；统一分配办法，提前公示、现场分房，阳光操作，确保公开公平公正。

完善配套稳民心 发展产业带民富

从2011年实施移民搬迁工程伊始，商洛市经历了最初的以“搬得出”为重点、就搬迁抓搬迁、先搬易后搬难、谁有条件谁先搬的工作过程。随着移民搬迁工作的不断推进，逐步发展到重视解决大配套小配套、提高入住率，优先搬迁安置危困户特困户、扶持发展配套产业等新举措上来，工作重点开始由“搬得出”向“稳得住、能致富”转变，一条具有商洛特色的陕南移民搬迁工作路径更加明晰。这些可喜的变化充分证明了陕南移民搬迁安置工作已经步入新的发展阶段。

在配套设施建设方面，市委、市政府坚持把基础设施、公共服务设施配建与移民搬迁同规划、同部署、同实施。按照“近的靠、缺的补、差的提”的思路，根据安置点的规模，确定基础和公共服务配套项目，做到小型保基本、中型保功能、大型全覆盖。在项目建设资金方面，立足于挖掘自身潜力，加大资金配套，努力破除资金瓶颈制约，按照“用途不变、渠道不乱、各计其功、各尽其力”的原则，整合各部门的项目和资金，不断加大集中安置点基础设施和公共服务设施建设投入，努力使搬迁户享受到与城市居民一样的基础设施和公共服务。4年来，安置点小配套项目全部建成，大配套项目逐步建设到位，新修道路143.9公里，架设电力线路463.8公里，铺设用水管网1457.6公里，新建中小学校6个、幼儿园9个、卫生室13个，搬迁群众享受到了同等医疗和教育，均等化的基本公共服务，过上了现代文明的城镇生活。

移民搬迁工程不仅使广大贫困群众摆脱了地质、洪涝灾害的威胁，并且改善了他们生存、生活和生产环境，帮助他们加快实现过上像城里人一样安心富裕日子的美好愿景。市委、市政府坚持把搬迁户稳得住、能致富作为陕南移民搬迁工作的最终目标，把发展产业、充分就业、持续增收作为陕南移民搬迁工作的重要任务，突出“以产定搬、以搬促城、产城融合”的搬迁思路，将产业发展放在更加突出的位置，着力发展致富产业、着力创造就业条件、着力强化技能培训，确保群众能致富。

一是同步编制产业发展规划。坚持将陕南移民搬迁规划与迁入地产业发展规划、搬迁户就业规划同步编制、同步实施，移民搬迁年度计划实施方案与年度产业发展实施计划、年度就业安置计划相统一。按照“做精一村一品、做大一镇一业、做强一县一业”的思路，结合实际，根据当地的自然禀赋和资源优势，出台优惠政策，鼓励搬迁群众发展特色产业，扩大产业规模，组建农民专业合作社，引导农户逐步走向市场，持续增加搬迁群众经营性收入，真正实现搬一批人，兴一产业，富一方人。

二是依托园区发展特色产业。立足现代工业园区、特色农业园区、新型农村社区和精品旅游景区“四区建设”，引导搬迁群众转变生产经营方式，发展农副产品加工、商贸餐饮、交通运输、乡村旅游等产业，建立稳定收入来源。按照“一点一策、一户一法”要求，对移民搬迁集中安置点逐点规划配套产业，发展特色经济，引导搬迁点农业资源向工商资本转化、传统农业向现代农业转化、传统农民向市民或产业工人转化。

   三是多渠道增加就业岗位。出台创业扶持政策，实施产业园区及企业用工安置一批、城镇经商安置一批、劳务输出安置一批、社区服务岗位和公益性岗位安置一批的就业规划，确保搬迁户就业有出路，创业有门路，增收有渠道。4年来共安置移民就业7.1万人，确保了户均一人以上就业。

 四是强化技能技术培训。充分运用雨露计划、人人技能工程等载体，积极开展种养殖、加工、建筑、电子等实用技术培训，促使搬迁群众掌握实用致富技能，提高其谋生能力和适应新生活方式的能力。同时，利用商洛职业技术学院平台，面向全市移民搬迁户中适龄人群开展3-5年全日制免试免费职业学历教育，从根本上解决搬迁户脱贫致富问题。

   积极探索创特色 试点示范显成效

陕南移民搬迁安置工作涉及范围广，参与群体多，建设任务重，缺乏可鉴经验和可循模式。实施移民搬迁工作4年来，商洛市重点围绕“三房”融合、“两证”办理、社区化管理、宅基地腾退、土地林地流转等试点示范工作，积极探索创新，力求每个县区每年至少创1个以上能看得见感受得到的特色、亮点工作，引领全市移民搬迁工作上台阶、上水平。

一是“三房”融合，打通使用。充分利用县区存量保障房、商品房房源，由县区人民政府负责，将存量保障房或商品房整单元、整栋楼统一回购、统一定价、参照陕南地区移民搬迁相关政策统一安置搬迁对象。目前，全市已有15个安置点3400户按这种模式运行。

二是确定权属，办理“两证”。率先在商南试马、镇安孙家砭等安置点开展两证办理试点示范工作，对使用国有土地或集体建设用地安置的分类施策、办理两证。目前，全市有80个安置点1.1万户搬迁群众已免费领取宅基证和房产证，拥有了产权，吃上了定心丸。

三是搬新拆旧，流转土地。按照搬新拆旧、一户一宅的原则，动员搬迁户及时拆除旧宅并进行复垦。采取建立流转平台、规划产业板块、培育受让主体等措施，加快山林、土地流转，推进规模经营，使群众从土地获得更多收益。全市已拆旧复垦土地7698亩，流转土地1.2万亩。

 四是建立社区，完善服务。对进城入镇的移民安置户，统一纳入城镇社区集中管理，同等享受公共服务。对在中心村安置的移民户，将村庄社区化作为方向，建立社区服务中心，设立医疗卫生、社区警务、文化体育等若干服务站，让搬迁群众就地享受与城市一样的公共服务，最终实现居住集中化、管理社区化、设施城市化、农民市民化。4年来，已建成社区服务中心118个，并在40个社区服务中心组建了物业管理机构，加快了农民变市民步伐，达到了群众放心搬迁、尽快融入、舒心生活的目标。

 夯实责任抓落实 坚定不移抓推进

陕南移民搬迁是功德无量的民生工程，是灾害多发地区群众期盼已久、想办而没能力办的民心工程。商洛市委、市政府坚持把移民搬迁列为全市五件大事之一，作为“一把手工程”，亲自部署、亲自推进、亲自解决问题，一抓到底，不达目标、誓不罢休。

  一是成立高规格领导小组。成立由市委、市政府主要领导任第一组长、组长，市政府常务副市长任副组长的高规格陕南移民搬迁安置工作领导小组，统筹抓好全市移民搬迁工作，并组建移民搬迁工作专项督导检查组，由七名市级领导担任组长，定期督促检查各县区工作进展情况。

 二是设立独立运行机构。成立市县区专门工作机构，单独设立市、县区移民办，将市移民办升格为正县级，隶属市政府直属事业机构，增加编制到13名，配齐工作人员，专抓移民搬迁工作。

  三是建立工作推进机制。建立移民搬迁安置工作联席会议制度和一季度观摩、二季度推进、三季度点评、四季度交账“四会”制度，定期研究解决全市移民搬迁工作难题，全面部署移民搬迁各项任务，确保工作扎实推进。落实“县委书记担责、县区长主抓、常务副县区长一线推动”的领导工作机制，形成强势推进、紧抓不放的工作态势。

四是健全督查考评体系。制定出台《商洛市陕南移民搬迁安置工作督查办法（试行）》，建立巡回督查县区、随机督查领导小组成员单位工作机制，实行市纪委、市委办、市政府办、市委组织部、市移民办“五办（部）”联合督查，落实一月一督查一排名、半年一通报一点评，年终考核与年度考核相结合“三位一体”工作制度，逐月在《商洛日报》和商洛广播电视台公布县区进度和排名，实现督查考核高频率、全覆盖、常态化。制定出台《商洛市陕南移民搬迁安置工作考核办法》，坚持平时考核、年度考核相结合，严格考核兑现，并对未完成当年移民安置任务、建房出现重大质量安全事故、因移民搬迁安置出现群体性上访造成重大影响的，严肃追究责任。

2015年是商洛市移民搬迁安置工作“规范提升年”，全市上下将以党的十八届四中全会精神为指导，坚持把陕南移民搬迁安置工作作为科学发展、循环发展和推进经济社会协调发展、全面建成小康社会的大事来抓，按照“典型引领、均衡推进、管理创新、争先进位”的目标要求，进一步完善机制，开拓创新，压茬推进，努力推动移民搬迁安置工作由“搬得出”向“稳得住、能致富”目标转变。全市将紧紧围绕移民搬迁“规范提升年”活动，实施完成1.6万户6.08万人安置任务，同步完成集中安置点的基础配套设施建设和后续产业发展、社区管理等工作，切实做到精细管理、精准搬迁、精确施策，高标准推进。

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