落实宅基地改革须“守住底线”和“适度放活”

□文琪

据国家统计局今年7月发布的报告，我国城镇常住人口已增加至8.3亿，城镇化率近60%，工资性收入占比农村居民人均可支配收入已达41%。伴随着城镇化进程，大批农村居民外出务工，农房常年无人居住，加上“一户多宅”现象的客观存在，闲置宅基地和房屋数量可观，造就一个个空心村。当下，“三块地”改革正稳步推进，而作为焦点和难点的宅基地制度改革将向“深水区”迈进。理解和落实宅基地改革政策，离不开对“守住底线”和“适度放活”之内涵的缕析。

坚守——

土地集体所有和农民利益保障

土地，无论在农业或是非农建设中，都是极其重要的资源。现实中，土地供应日趋紧张。在需求与闲置之间，产生了天然引力，流转利用闲置宅基地似具有现实合理性。但问题的困难之处在于，设立宅基地制度的初衷与市场化利用有些格格不入。原本，占有、使用、收益、处分是一项物权的基本权能。但宅基地使用权是一种受限制的物权，农民可以占有、使用宅基地，却很难说享有收益权和处分权。农民可享有宅基地使用价值，却难以实现其交换价值。这种限制源于宅基地的社会保障功能和福利属性。宅基地作为一项财产，取得无偿而享有无期，原为保障农民基本居住利益而设。这份福利的基本条件是——申请者属于本集体经济组织成员。也正是因为这一条件，宅基地才能维系集体所有这一根本。如果允许非集体经济组织成员直接取得宅基地使用权，农民集体与其成员的根本联系被割裂，农民集体的“所有权”也将丧失实际意义，土地的私有化或不可避免。缘此之故，坚持宅基地土地集体所有和宅基地获取的资格限制是制度改革的基本前提。这不仅是中国土地制度发展的要求，也是保护农民利益的根本落脚点。

诚然，城镇化意味着农民市民化，农村长居人口减少是城镇化的必经过程。但这一过程是渐进的，作为个体的农民大多难以在短短数年间在城市扎根安居，他们仍常与农村有着种种联系。例如，农村家庭中部分成员留守农村，部分劳动力外出谋生计或是虽举家在外，但仍将农村留作最终返乡养老、落叶归根之处的情形均不少见。即使来到城市，农村也是不少农民内心的最后保障。抛开宅基地这一保障居住的考虑，在乡村振兴的背景下，探索农民增收途径也是改革的应有之义。

宅基地制度本为农民利益而设的，当要对这项制度作任何变更时，出发点和落脚点仍必须定在这一点上，也只有定在这一点，才能避免忘记初心、缘木求鱼，因“放活”而“犯错”。

放活——

资源盘活方式和利益共享模式

以上坚守当然不意味着维持现状。当下，宅基地居住保障功能随城镇化的推进而弱化，而宅基地使用权作为一项受限制的物权，其财产价值难以实现，实际上禁锢了农民、农村的发展。毕竟，一片闲置的土地上无法带来任何收益。要实现乡村振兴，走农村、农业现代化之路，无疑需要对农村土地进行合理规划和利用，解决宅基地“乱”与“死”的现实问题。对于“乱”——一户多宅、超标占地、违法流转等，主要需要整顿违法、探索宅基地退出制度；对于“死”——流转受限、利用受阻，则涉及宅基地“三权分置”制度的构建和落实。

从法律层面看，要落实土地规划利用，就涉及赋予特定主体相应权利以合法支配土地财产、合法享受相应收益。现行宅基地制度仅允许宅基地使用权在本集体经济组织内部流转，这一极为狭小的市场空间难以实现盘活闲置土地房屋的目标。振兴乡村离不开社会主体的广泛参与，宅基地的盘活利用也需要打破地域和身份的限制，让社会资金、人才等能够流动发挥优势，从而提高乡村建设中土地资源配置效率。要确保土地集体所有和宅基地取得的资格限制，同时又要引进第三方参与主体并赋予其利用宅基地的相应权利，“三权分置”应运而生。虽然在法律层面，宅基地“三权”的称谓、属性、权能尚未确定，但“三权分置”的政策意蕴应是清晰的——通过三方同享不同层次的宅基地权利来稳固集体土地制度、提高资源利用效率、增加农民财产性收入。

然而，“放活”必须“适度”。基于宅基地的特殊性，改革中的合理限制不可少：一是农民流转宅基地部分权利的前提条件为本人及其家属有安居之处，因为流转意味着宅基地及农房的重新利用，其原本的居住保障功能可能不再恢复，放弃宅基地使用价值以实现交换价值应以居住有保障为前提；二是土地及房屋流转后的用途应受严格限制，事实上，相关政策已明确“严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”，而明确鼓励利用闲置土地房屋发展的是乡村旅游、养老等产业。本质上，放活宅基地制度的最终目的是吸引技术、人才、资金等各类要素流向农村以助力乡村振兴，让农民参与并分享发展的红利，与之背道而驰的做法自然不被允许。

要唤醒沉睡的农村土地资产、激发乡村发展潜能，宅基地制度不得不改革，但只有同时做好“坚守”与“放活”，才能产生真正惠及百姓的改革成果。制度改革还有很多工作要做，加快确权、完善法理、稳步试点一个都不可落下，而把握制度改革要义就是确信在正确的道路前行。

（作者单位：四川省社会科学院）

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