用制度为环保“撑腰” —潍坊市深化制度体系为环境保护提供可靠支撑综述

□本报记者付生

为认真贯彻落实党的十九大报告提出的“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”等战略部署,潍坊市在加快推进“四个城市”建设中不断健全污染防治机制、完善环境保护投融资机制、强化地方党政履责、落实企业主体责任、实施全民共同参与,全面深化完善环保制度体系,为形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式提供可靠而强有力的支撑。

健全污染防治机制,解决根本问题

以提高环境质量为核心,建立健全污染减排、治理体系与环境质量状况衔接机制,目标导向就是要从管控污染物总量为主向以改善环境质量为主转变。

加快“四个城市”建设,提升发展质量是关键。在环境保护中实行全面质量管理制度,以城市和控制单元质量目标清单式管理为主要抓手,按照标准、总量、环评和执法的工作链条推进,优化总量控制方式,实行与环境质量挂钩的分区分类差别化减排目标管理制度,正在成为全市环保工作的一项重要创新内容。

与管理制度良好互补的是科学的考核机制。实施更加严格的环境质量考核机制,潍坊市进一步强化跨行政区交接断面水质考核和环境空气质量考核制度,细化奖惩措施,使污染治理和减排成效更直接地体现在环境质量的改善上,确保环境优良地区环境质量不退化、不降级,环境污染严重的区域、县市、控制单元环境质量明显改善。

污染物总量的可控与否,关乎环保工作的成败。不断优化总量控制制度,潍坊市积极探索实践,把主要污染物减排工作重点从主要控制污染物增量向优先削减存量、有序引导增量协同转变。同步,积极探讨污染减排与其他管理制度的有机衔接,加强污染物排放浓度、总量、速率三方面协同管理,促进治污减排全过程管理。

确保实现以综合性排污许可为载体,实现对所有污染源、所有排污过程有效管控,禁止无证排污和超标准、超总量排污；实施总量减排任务差异化管理,环境质量状况较差的地区承担更多的减排任务,对环境质量较差、污染物浓度不降反升、减排数据与环境质量变化趋势明显不符的地区,实施调度、通报,对进度滞后地区及早通报预警。

健全污染防治机制,加强环保倒逼转型机制必不可少,这是既要“青山绿水”又要“金山银山”的关键环节。潍坊市打出组合拳。进一步强化标准引领,发挥环境标准在结构调整中的导向性和基础性作用,全面实施最严的环境功能区划标准和污染排放标准,引导转方式调结构。加强生态环境空间管制,划定并严守生态保护红线,按照区域功能定位,实行差别化的空间环境准入和分类管理政策,落实分区管控措施,严格执行负面清单制度。构建完整的总量指标量化管理约束机制,健全排污权市场配置政策,实施主要污染物排放总量财政收费和奖惩制度。健全环境影响评价制度、强化战略环评、规划环评和区域环评,深化环保审批分类改革事项,严格环境准入。健全清洁生产审核制度,对涉危涉重和超过单位产品能源消耗限额标准的单位进行强制清洁生产审核。

在完善环境监管执法机制上,潍坊市正在全面构建市、县(区)、镇三级环境监管网络,优化配置监管力量,推动环境监管服务向农村地区延伸。

明确网格污染源清单,建立“定责、履责、问责”的责任体系和奖惩机制,各县市区将网格内各项监管责任落实到单位、到岗位；强化污染源日常环境监管,对重点流域区域开展环境巡查,全面落实污染源随机抽查制度；健全重点流域区域联席会议、信息共享、联合执法、联合监测、联合应急案件移送工作制度,形成环境执法联动的长效机制；明确环境执法机构和人员责任以及尽职免责事项,统一执法尺度,严格落实环境执法稽查制度,严格规范和约束环境执法行为。

完善环境保护投融资机制,增强环保新力量

加强环境保护,同样需要加快新旧动能转化。充足的资金投入对提高环境质量至关重要。巨大的资金缺口一度成为制约我国环境保护的重要问题。

因此,尽快建立和完善切实可行的环境保护投融资机制,为环境保护提供巨大的资金支持,对于保障生态文明建设,促进我国经济社会绿色、协调发展,无疑具有重大的现实意义和深远的影响。

完善环境保护投融资机制,增强环保新力量,潍坊市积极探索,不断前行。

推进资源环境价格改革,实施高耗能、高污染和产能过剩行业差别化、阶梯式价格政策,对电解铝、水泥等限制类和淘汰类企业实行阶梯式电价政策；对钢铁、铁合金等高耗能企业实行差别化、惩罚性电价政策,对火力发电、钢铁、化工等高耗水行业实施超定额用水累进加价政策。完善居民用水、用电、用气阶梯价格制度,充分发挥价格杠杆的调节作用。完善放射性废物、工业危险废物、医疗危险废物等处理收费政策。

拓宽投融资渠道,综合运用土地、规划、金融多种政策引导社会资本投入。健全政府和社会资本合作(PPP)机制,进一步鼓励社会投资特别是民间投资参与生态环保等重点领域建设。通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,建立政府与社会资本利益共享、风险分担、长期合作关系。鼓励金融机构对民间资本参与的生态环保项目提供融资支持。

加快推进环境治理市场主体培育,充分发挥市场机制作用,采用政府购买服务等方式,着力推进城镇生活污水处理、生活垃圾处理处置、工业园区集中治污设施等重点领域第三方污染治理试点示范项目,鼓励排污单位委托第三方开展污染治理。

深化排污权有偿使用和交易试点。加强排污权交易平台建设,制定排污权核定、使用费收取和交易价格等规定,着力培育排污权二级交易市场,开展燃煤电厂排污权收储和有偿使用试点。试点创建环境质量、环境容量、企业排污权等产权的占有、使用、受益、处分制度,充分发挥市场机制优化配置环境资源。

大力推广绿色信贷,建立绿色评级体系以及公益性的环境成本核算和影响评估体系,明确贷款人尽职免责要求和环境保护法律责任。鼓励金融机构加大绿色信贷发放力度,严格限制“两高一资”和过剩产能扩张类项目融资。加大风险补偿力度,支持开展排污权、收费权、购买服务协议抵押等担保贷款业务。支持设立市场化运作的各类绿色发展基金。

健全生态保护补偿机制。科学界定生态保护者与受益者权利义务,加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。进一步加大对重点生态功能区政策支持和财政转移支付力度,完善生态保护成效与资金分配、生态功能等级与生态补偿标准挂钩的激励约束机制。

在弥河流域生态补偿试点的基础上,深化跨界河流交接断面水质达标考核,扩大生态补偿范围,建立流域生态补偿与污染赔偿双向机制；深入推进全市空气环境质量生态补偿机制,促进污染共同治理。

强化地方党政履责,“党政同责”“一岗双责”落到实处

环保问责是近年来备受社会关注的热门现象,这既体现了各级各部门对环保日益重视,也反映了执行层面上推进环境治理的手段越来越丰富,力度在日益增强。

有关人士指出,加强环境保护,问责不能止于“问责环保”,而是要延伸到“关键岗位”和“主体责任”。要实现这一点,关键是将“党政同责”“一岗双责”落到实处。

落实地方党委和政府的环保主体责任,潍坊市完善政绩考核办法,根据区域主体功能定位,实行差别化的考核制度,探索建立以生态价值为基础的考核机制；强化各级党委、政府的环保责任,制定并公布各有关部门环境保护责任清单,完善节能减排目标责任考核及问责制度。

强化环保主体责任,重在“严”字上下功夫。加快建立完善环境审计制度,对地方政府环境责任履行情况进行全面、深入调查,建立行之有效的环境管理纠偏机制,突破当前环境管理困局；以环境审计制度为基础,探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产行政审计和离任审计。

健全生态文明绩效评价制度,建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制,把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系,建立领导干部任期生态文明建设责任制,强化环保责任考核结果应用,实施环保“一票否决”制,将考核结果作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用的重要依据。

落实企业主体责任,强化源头管理

落实环保主体责任,不仅是地方党政部门的职能责任,更是企业的立身之本。

企业是市场经济的主体,也是环境保护的主体和重要参与者。“新环保法”规定了企业应承担建立环境保护制度、减少环境污染和危害、依法排放污染物、制订突发环境事件应急预案、依法缴纳排污费等责任,以引导企业遵法守法,主动防治污染,有效促进环境改善和好转。

在不断深化制度体系中,如何落实企业主体责任,是一大重点。

完善污染物排放许可制,建立覆盖所有固定污染源的排污许可制度,衔接整合环保竣工验收审批、总量控制、环保标准、排污收费等管理制度,实施排污许可一证式管理,确保到2020年基本建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。

实施排污企业“红黄牌”管理,对超标和超总量的企业予以“黄牌”警示,一律限制生产或停产整治；对整治仍不能达到要求且情节严重的企业予以“红牌”处罚,一律停业、关闭。自今年起,各县市区开发区加快制定实施行政区域工业污染源全面达标排放计划,定期向社会公布“黄牌”、“红牌”企业名单。

落实企业污染治理的主体责任。深化环境污染责任保险试点,在涉重金属、石化、危险化学品运输等环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。

深入实施企业环境信用评价,完善企业超标排放计分量化管理；构建守信激励与失信惩戒机制,推行自主监测、自我申报、自证清白的企业环境报告制度；建立全市工业企业环境监管信息平台,开展第二次全市污染源普查,加强环境统计能力,将小微型企业纳入环境统计范围。

坚持对环境污染、破坏生态行为“零容忍”,对造成生态损害的责任者严格落实赔偿制度,在全市试行生态环境损害评估和赔偿,推进损害司法鉴定评估规范化管理,加大对重特大环境事件的责任追究力度,确保生态环境损害定量化、货币化、内部化。对构成犯罪的,依法追究刑事责任。

实施全民共同参与,提高全民环境意识

环境保护需要全社会的力量。实行生态环境保护的全民参与机制,潍坊市大力宣传生态文明理念和环境保护知识,提高全民环境意识。

强化环境信息公开,定期公布各县市区水、气等环境状况,深入开展“啄木鸟”行动、“环境监测开放日”“随手拍”和“晒企业治污、晒环保监管”活动,健全公众投诉、信访、舆情和环保执法联动机制。

积极邀请公民、法人和其他组织参与监督环境执法,畅通环境违法举报投诉,充分发挥“12369”环保举报热线和网络平台作用,畅通公众表达渠道,限期办理群众举报投诉环境问题。

积极建立环保机构的新媒体,利用好社会新媒体,形成新媒体与传统媒体相融合的环境宣传教育,动员全社会积极参与环境保护事务,积极监督环境领域及企业违法违规行为,对环境污染、破坏生态行为,有关组织依法提起公益诉讼。

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