深入推进西安法治政府建设的三个关键着力点 梁知博

党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，意义重大、影响深远、任务艰巨。西安市《纲要》第十篇专门强调“推进法治西安建设 加快社会治理现代化”，明确要求坚持依法行政，以加快法治政府建设、完善治理体系为工作重点，深化对发展规律的认识，实施“社会治理能力提升计划”，运用法治思维和法治方式推动城市治理体系和治理能力现代化，确保人民安居、社会安定。今年西安市在《政府工作报告》中也强调，“坚持依法行政、从严治政。认真贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，严格按照法定程序、法定权限行使职权，将政府各项工作纳入法制轨道。到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，公众满意率大幅提升。”因此，如何加快推进法治政府建设是摆在各级政府面前的一个重要课题。

一、着力推进立法工作，制定完备协调科学的行政法律体系是建设法治政府的前提

十八届四中全会报告中指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。虽然早在2011年第十一届全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议报告中就指出：“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成”，但是到目前为止，从局部从微观从立法质量上看，立法任务依然非常艰巨，现在的立法不仅要解决有没有的问题，更重要的是解决好不好管用不管用的问题。

首先，健全政府立法立项、起草、论证、协调、审议机制，推进政府立法精细化，增强政府立法的及时性、系统性、针对性、有效性。拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式。健全规章起草征求人大代表意见制度，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。完善规范性文件制定程序，落实合法性审查、集体讨论决定等制度，实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。其次，加强重点领域政府立法。围绕党和国家中心工作，加快推进完善社会主义市场经济体制，发展社会主义民主政治，建设社会主义先进文化，创新社会治理，保障公民权利和改善民生，维护国家安全，保护生态环境和加强政府自身建设等领域的政府立法。坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现立法和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。总之，要努力做到每一个行政行为均有法可依，每一份行政权力的行使均有合法依据。

二、着力推进监督工作，确保每一个行政行为都在阳光下运行是建设法治政府的核心

十八届四中全会报告指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。有了完备严密的行政法律体系，如何保证行政权力的行使者严格按照法律规则、逻辑和立法本意执行法律行使权力则是一大难点。从实践来看，除了权力的行使者具有坚定的为人民服务的理想信念、良好的法治素养与法治思维外，最重要的还是要靠制度。法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中强调：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”这个界限就是制度，一个是程序制度，一个是监督制度，监督制度更具有根本性。1945年7月，黄炎培到延安考察，谈到兴亡周期律时，毛泽东表示：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

人民群众的监督尤其是行政相对人、利害关系人的监督是推进政府依法行政的持续可靠动力。从目前的监督体系来看，有来自上级的监督，有媒体的监督，有专业监督机关的监督，有司法机关的监督等，体系不可谓不全，也不能说这些监督主体的监督没有效果，但是这些监督主体或者因为监督者与被监督者的同体性，或者因为监督效果的明显滞后性，或者因为监督程序启动的被动性，或者因为监督力量的有限性等因素，导致监督行为不持续、监督决心不彻底、监督力量不强大，监督效果不明显。行政相对人、利害关系人因利益而生的监督彻底性、及时性，因人数众多而生的监督持续性、力量强大性是其他任何监督方式无可比拟的，只有人人起来监督，法治政府才有希望。政府要敞开大门，充分公开权力行使依据，为人人监督创造必须条件。

三、着力推进责任追究，务必让每一个违法行使权力者承担责任是建设法治政府的关键

人人监督尤其是行政相对人、利害关系人的监督是推进政府依法行政的持续可靠动力，是建设法治政府的核心。问题又来了，如果监督者发现权力行使者违法行政责任如何追究？由于行政相对人、利害关系人无法直接启动责任追究程序，除了行政相对人、利害关系人依法据理面对面的力争之外，最重要的是要有公正高效的责任追究机制，务必让每一个违法行使权力者及时得到应有的惩罚。现有的行政复议行政诉讼仅仅审查行政行为的合法性或者同时审查合理性，并不直接包含追究违法行使权力者的法律责任，而且行政复议的公正性行政诉讼的高效性本身令人质疑，行政相对人正是考虑到这两种方式的天生缺陷，不到迫不得已的时候既不申请行政复议也不提起行政诉讼。如此一来，违法行使权力者却逍遥法外，依然我行我素，而且会逐渐形成一种违法习惯，违法且被追究责任的却是少之又少的一种个例。纪律检查机关的监督倒是很高效也很独立，但是随着法纪分开，纪在法前的纪检监察理念与制度的深入推广，对于法律问题亦不再干预。列宁曾说过：“法律的力量不在于给予触犯它的当事人以多么严厉的惩罚，而是在于对任何违反它的人都要使其无一例外地不能逃脱；法律的生命不在于如何残暴，而是在于如何严密。”只有让违法行使权力者无一例外地受到法律的制裁，付出相应的代价，权力行使者才可能依法行政，法治政府的建成才有希望。因此，建立或者整合一套高效独立的违法行政责任追究机制，及时有效回应监督者的强烈诉求，让每一个违法行使权力者及时承担相应的法律责任才是建设法治政府的关键。

（作者系陕西省委党校法学部副教授）

新闻推荐

陕西省表彰五星级非公企业党组织 西安9家企业党组织上榜

本报讯（记者顾荣）从近日召开的全省非公党建工委书记会议上传来喜讯，西安市西安前进企业集团党委等9家非公企业党组织被授予全省首批“五星级”非公有制企业党组织荣誉称号。会上共有47家五...

西安新闻，讲述家乡的故事。有观点、有态度，接地气的实时新闻，传播西安正能量。看家乡事，品故乡情。家的声音，天涯咫尺。